Транспарентність бюджетної політики в умовах фінансової децентралізації територій

Abstract

Дисертаційна робота присвячена розв’язанню наукової проблеми, що полягає в удосконаленні науково-методичних підходів щодо забезпечення транспарентності бюджетної політики в умовах фінансової децентралізації територій. В роботі виділено і класифіковано існуючі трактування сутності категорії "місцеве самоврядування" за авторським підходом відповідно до змістовних блоків: політологічного, економічного, державницького, правового, управлінського. Визначено спільність об’єкта і суб’єкта місцевого самоврядування, яким є місцева громада. Сформоване авторське визначення поняття "місцеве самоврядування", як законодавчо закріплене право та реальна здатність населення територіальної громади безпосередньо і через виборні органи вирішувати питання соціального, економічного, політичного значення, виходячи із загальнодержавних інтересів та інтересів громадян, спираючись на самоорганізацію, самовідповідальність та самофінансування на основі власної матеріально-фінансової бази з метою поліпшення якості життя населення відповідної території і збільшення її внеску в загальний розвиток суспільства. Розроблено авторський підхід до функціональної класифікації принципів місцевого самоврядування, що передбачає виокремлення п’яти змістовних блоків: економічного, політичного, управлінського, суспільно-правового та державницького. Виділено ряд загальних (універсальних) принципів (законність, самостійність, соціальна справедливість тощо), що характерні не тільки місцевому самоврядуванню, а й іншим інститутам. Та блок спеціальних (особливих) принципів, характерних виключно місцевому самоврядуванню (співставність матеріально-фінансових ресурсів та повноважень; поєднання нормативних актів державного та місцевого значення на єдиній правовій основі). Сформоване авторське визначення "фінансової децентралізації", що є багатоаспектним поняттям, яке передбачає систему передачі повноважень від державного рівня управління на місцевий з одночасним забезпеченням відповідних дохідних джерел за місцевими бюджетами з метою забезпечення потреб соціально-економічного розвитку територій. Виявлено ключові характеристики транспарентності бюджетного процесу, що полягають у своєчасності, повноті, системності, суспільній важливості та актуальності розкриття податково-бюджетної інформації для громадян. Здійснено огляд основних інструментів оцінки транспарентності в публічному секторі за Міжнародним валютним фондом, Організацією економічного співробітництва та розвитку, Проектом оцінки державних витрат і фінансової підзвітності, Світовим банком, Глобальною ініціативою з фіскальної прозорості, форумом "Групи двадцяти" та проведено їх авторську категоризацію відповідно до масштабу застосування, специфіки, інструментарію оцінки за трьома групами: огляди та індекси; ініціативи; стандарти та норми. Запропоновано узагальнення перспективних напрямків вдосконалення бюджетної транспарентності в Україні за складовими відкритості бюджетної інформації, стану та ефективності нагляду, рівня громадської участі на основі звітів з оцінки стану транспарентності за Міжнародним бюджетним партнерством та в щорічному розрізі за період 2014-2020 рр. згідно результатів оцінок Державного департаменту США. Вдосконалено науково-методичний підхід до побудови індексу інституційних умов фінансової децентралізації, як інтегрального показника створеного на основі 6 ключових індексів: ефективності органів державного управління, якості державного регулювання, контролю корупції, сприйняття корупції, податкового навантаження, обсягу державних витрат. Отримані результати вказують на рівень розвитку базових інституційних умов ефективного ступеня реалізації реформування системи місцевих бюджетів на засадах фінансової децентралізації. Запропоновано удосконалений науково-методичний підхід до оцінки ступеня фінансової децентралізації на макро- та мікрорівні шляхом обрахунку інтегрального показника фінансової децентралізації та з подальшим проведенням ранжування на основі визначених діапазонів інтервалів. Даний підхід дозволяє визначити загальну динаміку зміни стану бюджетної системи. Застосування методики на мікрорівні дозволяє охарактеризувати стан досліджуваного явища для окремих бюджетів та здійснювати за необхідності співставне, рівноцінне об’єктне порівняння. Результати обрахунку рівня фінансової децентралізації на основі інтегрального показника серед місцевих бюджетів обласних центрів за 2016-2020 роки вказали на нерівномірність їх кластеризації. До групи високого рівня фінансової децентралізації відносяться бюджети м. Києва та Одеси. До групи зростаючого рівня відносяться Дніпро, Харків, Запоріжжя, Львів, Чернівці, Ужгород. Низьким рівнем фінансової децентралізації відзначений місцевий бюджет Чернігова. Інші бюджети обласних центрів належать до групи середнього рівня. Одержані результати обрахунку інтегрального коефіцієнта фінансової децентралізації на макрорівні свідчать, що найвищого рівня показник досяг у 2020 році (1,24), найменшого у 2015 (1,11), що певним чином свідчить про прогрес здійснюваної реформи. Вдосконалено науково-методичний підхід до визначення прогнозного рівня витрат соціального розвитку місцевих бюджетів, що базується на побудові лінійної моделі експоненціального згладжування за методом Брауна-Маєра та оцінці прогнозного тренду на основі показників якості лінійної моделі (похибки лінійного прогнозування, середньоквадратичної похибки, коефіцієнту невідповідності Тейла тощо), що дозволяє розробляти перспективні фінансові плани для збалансування планового обсягу власних доходних джерел та прогнозованого обсягу видатків соціального розвитку з урахуванням трансфертних надходжень з державного бюджету. Обґрунтовано наявність кореляційних взаємозв’язків між індикаторами стану місцевих бюджетів та рівнем соціально-економічного розвитку на основі вдосконаленого науково-методичного підходу базованого на інструментах кореляційного аналізу. Досліджено, що у період 2018-2020 років набір значимих кореляційних взаємозв’язків бюджетних показників з рівнем соціально-економічного розвитку стабілізувався до 2 основних: коефіцієнт податкових зусиль та індекс податкоспроможності. Удосконалено модель оцінки рівня фінансового забезпечення через визначення річного інтегрального показника ОТГ за методом адитивної згортки та середнього інтегрального показника за період на основі системи показників узагальнених у групи фінансової стійкості за доходами, видатками, податками та трансфертами з подальшим визначенням оптимальної кількості індикаторів оцінки стану за методом головних компонент, що дозволило здійснити ранжування бюджетів громад за рівнем фінансового забезпечення на основі визначених діапазонів інтервалів, враховуючи статистично значимий набір індикаторів. Результати обрахунку інтегральних показників фінансового забезпечення ОТГ Сумської області вказали, що рівень фінансового забезпечення ОТГ є динамічним. Це пояснюється початком існування ОТГ та періодом еволюційних бюджетних змін. Громади відповідно до різниці умов існування та внутрішніх соціально-економічних особливостей аналогічним чином нерівномірно розподіляються за 6 групами стану фінансового забезпечення, виділених за методом Стерджеса: низький (5 громад), недостатній (2 громади), задовільний (7 громад), середній (14 громад), вище середнього (5 громад), високий (2 громади). Громади з рівнем фінансового забезпечення вище середнього є переважно стабільними в зміні займаних позицій щодо інших ОТГ області. Найбільша кількість громад за результатами аналізу належить до групи середнього стану фінансового забезпечення. Покращено науково-методичний підхід до моделювання залежності стану публічних фінансів, ступеня корупційних проявів та рівня транспарентності на макро- та мікрорівні на основі використання панельної структури даних, що представлені показниками макроекономічного розвитку та стану публічних фінансів в регіональному аспекті з використанням на макрорівні моделі множинних індикаторів і множинних причин (MIMIC) та динамічної моделі множинних індикаторів і множинних причин на мікрорівні (DYMIMIC), що дозволило побудувати регресійні моделі з фіксованими та випадковими індивідуальними ефектами. Модель оцінки впливу корупції та недостатньої прозорості на стан розвитку публічних фінансів на макрорівні вказала на значимість індексів економічної свободи, якості ведення бізнесу та індексу сприйняття корупції у зміні загального обсягу видатків Зведеного бюджету України. Також підтвердилася важливість таких базових показників економічного розвитку, як частка податкових надходжень в доходах бюджету, обсяг ВВП на душу населення, співвідношення грошового агрегату M3 до ВВП. На мікрорівні показник транспарентності бюджетів не продемонстрував значимості в умовах обраної моделі. Проте слід зазначити, що існують інші екзогенні фактори, що не включені до моделі, а тому роль відкритості бюджетів на мікрорівні, спрощення регуляторних норм, підвищення рівня співпраці населення та державних органів влади має підлягати додатковому дослідженню. На мікрорівні значимими виявилися показники частки видатків місцевого бюджету у ВРП, обсяг ВРП на душу населення, рівень безробіття.

The dissertation is dedicated to solving the scientific problem, which is to improve the scientific and methodological approaches to ensure the transparency of fiscal policy in the context of financial decentralization of territories. The study identifies and classifies the existing interpretations of the essence of the category "local government" according to the author's approach in accordance with the semantic blocks: political science, economics, government, law, management. It was determined that the common object and subject of local government is the local community. The author's definition of "local government" was formulated as a legal right and real ability of the territorial community population to solve issues of social, economic, political significance, based on national interests and interests of local communities’ residents directly or through elected authorities. The activities of local governments should be founded on self-organization, self-responsibility and self-financing on the basis of their own material and financial base in order to improve the quality of the local community residents’ life and increase its contribution to the overall social development. The author's approach to the functional classification of the local government principles was developed, which provides the separation into five substantive blocks: economic, political, managerial, public law and state. A series general (universal) local government principles (legality, independence, social justice, etc.) are identified, which characterize not only local government, but also other institutions. Special (specific) block of principles characterizes only local government (comparability of material and financial resources and authorities; combination of legislative acts of state and local authorities on a single legal basis). The author's definition of "financial decentralization" is formed, which is a multifaceted concept that provides a system of an authority transfer from the state level to the local level with the simultaneous provision of appropriate income sources for local budgets to cover the needs of socio-economic development. The key characteristics of the budget process transparency are identified, which are the timeliness, completeness, systematization, social importance and relevance of the disclosure of tax and budget information for public. The main tools for assessing transparency in the public sector for such organizations as the International Monetary Fund, Organization for Economic Co-operation and Development, Public Expenditure and Financial Accountability, World Bank, Global Initiative for Fiscal Transparency, G-20 were reviewed. The author suggests new categorization for transparency assessment tools, which are divided into three groups in accordance with the scale of application, specificity, assessment tools: reviews and indices, initiatives, official standards and norms. The author provided the generalization of the perspective directions of budget transparency improvement in Ukraine, which are based on components of the budgetary information openness, adequate oversight, level of public participation according to International budgetary partnership transparency reports and annual United States Department of State reports for the period 2014-2020. The thesis provides the scientific and methodological approach to construct an index of institutional conditions of financial decentralization as an integral indicator created on the basis of 6 key indices: government effectiveness, regulatory quality, control of corruption, corruption perceptions index, tax burden, government spending. The obtained results indicate the level of development of the basic institutional conditions of the local budget system reform implementation efficiency based on financial decentralization rules. The study proposed the improved scientific and methodological approach to assessing the degree of financial decentralization at the macro and micro levels by calculating an integral indicator of financial decentralization with further ranking based on certain ranges. This approach allows to determine the overall dynamics of changes in the state of the budget system. The application of the methodology enables to characterize the state of the studied phenomenon at the micro level for individual budgets and, if necessary, to make a confrontable, equivalent object comparison. The results of calculated financial decentralization level, which is based on an integral indicator among the local budgets of regional centers for 2016-2020, indicated the unevenness of their clustering. The budgets of Kyiv and Odesa belong to the group of high level of financial decentralization. The group of growing level includes Dnipro, Kharkiv, Zaporizhia, Lviv, Chernivtsi, Uzhhorod. The local budget of Chernihiv is marked by a low level of financial decentralization. Other regional centers’ budgets belong to the middle level group. The obtained results of calculation the integral coefficient of financial decentralization at the macro level show that the highest level was reached in 2020 (1.24), the lowest was reached in 2015 (1.11), which in some way indicates the progress of the ongoing financial decentralization reform. The scientific and methodological approach to determining the forecast level of social development expenditures of local budgets was improved. It is based on the construction of a linear exponential smoothing model by the Brown-Mayer method and estimation of the forecast trend based on linear model quality indicators (linear prediction error, root mean square error, Tayle mismatch coefficient), which allows to develop long-term financial plans to balance the planned amount of own income resources and the projected amount of social development expenditures, taking into account transfer revenues from the state budget. The existence of correlations between indicators of the local budgets state and the level of socio-economic development based on an improved scientific and methodological approach, which uses correlation analysis tools, was substantiated. It was investigated that in the period 2018-2020 the set of significant correlations of budget indicators with the level of socio-economic development has stabilized to two main ones: the coefficient of tax effort and the index of tax capacity. The model of estimating the level of financial provision has been improved by determining the annual integral indicator of united territorial communities by the method of additive convolution and the average integral indicator for the period based on a system of indicators generalized to groups of financial stability by income, expenditure, taxes and transfers. Determining the optimal number of evaluation indicators was carried out by the method of principal components, which allowed ranking the community budgets by level of financial provision based on certain ranges of intervals, considering a statistically significant set of indicators. The results of the calculation of integral indicators of financial provision of united territorial communities of Sumy region indicated that the level of financial provision is dynamic. It is explained by the beginning of the united territorial community existence and the period of evolutionary budget changes. United territorial communities according to the difference in living conditions and internal socio-economic characteristics are unevenly distributed among 6 groups of financial provision, which are found by the Sturges method: low (5 communities), insufficient (2 communities), satisfactory (7 communities), medium (14 communities), above average (5 communities), high (2 communities). Communities with a level of financial provision above average are mostly stable in changing positions in relation to other united territorial communities in the region. According to the results of the analysis, the largest number of communities belongs to the group of the medium state of financial provision. The author improved the scientific and methodological approach to modeling the dependence between public finance, corruption and transparency at the macro and micro levels based on the use of a panel data structure represented by macroeconomic indicators and public finance state indicators in the regional aspect using the Multiple indicators – multiple cause model at the macro-level (MIMIC) and the Dynamic multiple indicators – multiple cause model at the micro level (DYMIMIC), which allowed to build regression models with fixed and random individual effects. The model for assessing the impact of corruption and lack of transparency on the state of public finances development at the macro level indicated the importance of the economic freedom index, ease of doing business index and corruption perception index in total Ukrainian consolidated budget expenditures changing. The importance of such basic indicators of economic development as the share of tax revenues in total budget revenues, gross domestic product per capita and the ratio of the monetary aggregate M3 to GDP was also confirmed. At the micro level the budget transparency indicator did not show significance in the conditions of the chosen model. However, it should be noted that there are other exogenous factors that are not included in the model, and therefore the role of open budgets at the micro level, simplification of regulations, increased public participation should be further investigated. At the micro level the indicators of the share of local budget expenditures in GRP, GRP per capita, and the unemployment rate turned out to be significant.