Окружні адміністративні суди в системі суб’єктів адміністративного права

Abstract

Дисертацію присвячено визначенню місця окружних адміністративних судів у системі суб’єктів адміністративного права та обґрунтуванню пропозицій щодо вдосконалення їх адміністративно-правового статусу. У науковій праці дістали подальшого розвитку історико-правові аспекти становлення та розвитку окружних адміністративних судів на території України, зокрема, виокремлено такі періоди: 1-й період – перебування українських земель у складі інших держав та усвідомлення необхідності створення суб’єктів, уповноважених розглядати публічно-правові спори; 2-й період (із 1917 р. на українських землях, які входили до складу Російської імперії, та 1918 р. на землях, що перебували в Австро-Угорській імперії, до 1920 р.) – реалізація ідеї створення самостійних адміністративних судів; 3-й період (із 1920 р. до 24 серпня 1991 р.) – становлення адміністративних судів за часів радянської влади; 4-й період (із 24 серпня 1991 р. до сьогодні) – розвиток системи адміністративних судів за часів незалежності України. Наголошується, що місце окружних адміністративних судів у системі судоустрою України визначається відповідністю їх організації та діяльності як важливої частини механізму державного захисту прав і свобод людини та громадянина принципам територіальності, спеціалізації та інстанційності, а в системі суб’єктів адміністративного права обумовлюється їх можливістю бути суб’єктом різних за метою й завданнями адміністративно-правових відносин. Дістали подальшого розвитку характеристика правового регулювання діяльності окружних адміністративних судів та місце адміністративно-правового регулювання в ньому. Класифікуються джерела адміністративно-правового регулювання діяльності окружних адміністративних судів: 1) за місцем актів, у яких вони закріплені в ієрархії національного законодавства, – закони, підзаконні акти, акти органів суддівського самоврядування та внутрішньо-оперативні акти; 2) за напрямками адміністративної діяльності окружних адміністративних судів на акти, що регламентують: а) організаційно-управлінські питання: створення та ліквідація окружних адміністративних судів; регламентування повноважень суддів, які займають адміністративні посади; б) кадрові питання; в) особистий прийом громадян; г) доступ до публічної інформації; ґ) здійснення контролю за законністю діяльності співробітників суду і забезпечення їх безпеки тощо. Акцентується на тому, що окружні адміністративні суди мають загальний правовий статус, що визначає їх правове становище безпосередньо як органу судової влади, і спеціальний правовий статус, що визначає положення останніх як суб’єкта адміністративних правовідносин. Крім того, окружні адміністративні суди наділені індивідуальним правовим статусом, яким є статус кожного окружного адміністративного суду. Пропонується під адміністративно-правовим статусом окружних адміністративних судів розуміти похідне та невід’ємне від основного правового статусу як органу судової влади правове становище окружного адміністративного суду в адміністративно-правових відносинах, що визначається сукупністю нормативно визначених, взаємопов’язаних і гарантованих державою елементів: метою, завданнями, функціями компетенцією, організаційною та внутрішньою структурою, юридичними гарантіями, юридичною відповідальністю окружного адміністративного суду, обумовлює межі його поведінки та взаємозв’язок з іншими учасниками таких відносин. Розмежовується адміністративна юрисдикція та компетенція окружних адміністративних судів. З’ясовано зміст поняття «компетенція окружних адміністративних судів» та виділено: 1) основну компетенцію – права та обов’язки безпосередньо суддів щодо вирішення публічно-правового спору та здійснення судового контролю; 2) допоміжну компетенцію – права та обов’язки голови суду, керівника апарату суду щодо організаційного, кадрового, фінансового забезпечення діяльності суду. Удосконалюється поняття «адміністративно-правові відносини в діяльності окружних адміністративних судів» та виокремлюються їх ознаки: 1) публічно-правовий характер відносин; 2) їх метою є організаційне забезпечення діяльності суду; 3) виникають, змінюються та припиняються на підставі норм адміністративного законодавства; 4) обов’язковим є додержання принципу незалежності та самостійності судів у таких відносинах; 5) можливість їх класифікації: а) за сферою виникнення: внутрішньоорганізаційні (внутрішньоапаратні) та зовнішньоорганізаційні відносини; б) за змістом: відносини щодо кадрового (публічно-службові відносини), фінансового, матеріально-технічного забезпечення діяльності судів, щодо розгляду звернень громадян; в) за характером взаємозв’язків між суб’єктами: субординаційні, реординаційні, координаційні; г) залежно від змісту владних повноважень суб’єктів: горизонтальні й вертикальні. Наводяться приклади кожного виду адміністративно-правових відносин у діяльності окружних адміністративних судів та наголошується, що одні й ті самі адміністративно-правові відносини можуть бути одночасно декількох видів. Класифікуються моделі організації та діяльності адміністративних судів у Франції, Німеччині, Італії, Великій Британії, Нідерландах, Фінляндії, Швейцарії, Австралії, Мексиці, США за: 1) наявністю судових і квазісудових адміністративних органів; 2) місцем органів адміністративної юстиції в механізмі держави; 3) кількістю рівнів адміністративних судів; 4) обсягом повноважень адміністративних судів; 5) спеціалізацією адміністративних судів тощо. Визначається, що юридичними гарантіями діяльності окружних адміністративних судів як суб’єктів адміністративного права є встановлені та забезпечені державою, за допомогою норм права, юридичні засоби, які визначають умови і порядок реалізації окружним адміністративним судом наданого йому адміністративно-правового статусу у відносинах з іншими суб’єктами з метою створення умов для відправлення адміністративного судочинства, а також всебічну охорону та захист адміністративно-правового статусу таких судів, зокрема: 1) належне організаційне, фінансове, матеріальне, інформаційне забезпечення їх діяльності; 2) створення умов для розвитку інформаційних технологій у їх діяльності; 3) впорядкування на законодавчому рівні взаємозв’язків між судом та іншими суб’єктами; 4) врегулювання процедури обрання суддів на адміністративні посади, звільнення з них і притягнення до відповідальності; 5) запровадження єдиного механізму оцінювання роботи суду без втручання у сферу управління правосуддям. Розкриваються особливості оцінювання роботи суду, яке має базовий та комплексний рівні оцінювання, показники яких визначені рішенням Ради суддів України, та аналізу діяльності суду, показники для проведення якого закріплені наказом Державної судової адміністрації України. Визначається, що недоліком оцінювання роботи суду за базовими показниками є відсутність серед них показників, які стосуються судового адміністрування, що наразі охоплюються комплексним оцінюванням. Наголошується на необхідності вдосконалити Методику аналізу діяльності судів, затверджену Наказом Державної судової адміністрації України № 286 від 07.06.2018 р. Сформульовано пропозицію доповнити зміст Закону України «Про судоустрій та статус суддів» від 02.06.2016 р. нормою про оцінювання роботи суду та аналіз діяльності суду, оскільки про жодну з них у зазначеному акті мова не йде. Наукова новизна одержаних результатів полягає в тому, що дисертація є однією з перших спроб комплексно, на основі вивчення та узагальнення наукових підходів, положень чинного законодавства України і практики його реалізації, визначити особливості окружних адміністративних судів у системі суб’єктів адміністративного права, існуючі недоліки правового регулювання діяльності останніх та напрямки їх усунення. Теоретична в практична цінність висновків та положень дисертації підтверджується тим, що вони можуть бути використані: 1) для подальшого вивчення місця окружних адміністративних судів у системі суб’єктів адміністративного права; 2) для вдосконалення практичної діяльності окружних адміністративних судів як суб’єктів адміністративного права; 3) під час проведення занять та підготовки навчально-методичної літератури з дисциплін «Адміністративне право», «Судові та правоохоронні органи».

The dissertation is devoted to determining the place of district administrative courts in the system of subjects of administrative law, as well as justification of proposals for improving their administrative and legal status. The historical and legal aspects of formation and development of district administrative courts on the territory of Ukraine were further developed in the scientific work, in particular, the following periods have been singled out: 1st period – stay of Ukrainian lands in other states and awareness of the need to create subject; 2nd period (from 1917 on the Ukrainian lands, which were part of the Russian Empire, and 1918 on the lands that were in the Austro-Hungarian Empire until 1920) – the implementation of the idea of creating independent administrative courts; 3rd period (from 1920 to August 24, 1991) - the formation of administrative courts during the Soviet era; 4th period (from August 24, 1991 to the present) – the development of the system of administrative courts since the independence of Ukraine. It is emphasized that the place of district administrative courts in the judicial system of Ukraine is determined by the compliance of their organization and activities as an important part of the mechanism of state protection of human and civil rights and freedoms, the principles of territoriality, specialization and instance, and in the system of subjects of administrative law is determined by their ability to be the subject of different administrative and legal relations in terms of purpose and tasks. The characteristic of legal regulation of activity of district administrative courts and a place of administrative and legal regulation in it has received further development in work. Sources of administrative and legal regulation of district administrative courts are classified: 1) by the place of acts in which they are enshrined in the hierarchy of national legislation – laws, bylaws, acts of judicial self-government and internal operational acts; 2) in the areas of administrative activity of district administrative courts on acts regulating: a) organizational and administrative issues: creation and liquidation of district administrative courts; regulation of the powers of judges holding administrative positions; b) personnel issues; c) personal reception of citizens; e) access to public information; d) exercising control over the legality of the activities of court employees and ensuring their safety, etc. Emphasis is placed on the fact that district administrative courts have a general legal status, which determines their legal status directly as a judicial body and a special legal status, which determines the position of the latter as a subject of administrative legal relations. In addition, district administrative courts are endowed with an individual legal status, which is the status of each district administrative court. It is proposed to understand the administrative and legal status of district administrative courts as a derivative and inseparable from the basic legal status as a judicial body, the legal status of the district administrative court in administrative and legal relations, determined by a set of normatively defined, interrelated and state guaranteed elements: purpose, tasks, functions, competence, organizational and internal structure, legal guarantees, legal responsibility of the district administrative court, specifies the limits of its behavior and the relationship with other participants in such relations. The administrative jurisdiction and competence of district administrative courts are distinguished. The meaning of the concept “competence of district administrative courts” is clarified and the following is singled out: 1) the main competence – the rights and responsibilities of judges directly in resolving public law disputes and judicial control; 2) auxiliary competence – the rights and responsibilities of the chairman of the court, the head/staff of the court regarding the organizational, personnel, financial support of the court. The definition of the concept of “administrative-legal relations in the activities of district administrative courts” is improved and their features are distinguished: 1) public-law nature of relations; 2) their purpose is to provide organizational support to the court; 3) arise, change and terminate on the basis of administrative legislation; 4) it is obligatory to observe the principle of independence and autonomy of courts in such relations; 5) the possibility of their classification: a) by area of origin of internal organizational (internal hardware) and external organizational relations; b) in terms of content: relations on personnel (public-service relations), financial, logistical support of courts, on consideration of citizens' appeals; c) by the nature of the relationship between the subjects: subordination, reordination, coordination; d) depending on the content of the powers of the subjects: horizontal and vertical. Examples of each type of administrative-legal relations in the activity of district administrative courts are given and it is emphasized that the same administrative-legal relations can be several types at the same time. Models of organization and activity of administrative courts in France, Germany, Italy, Great Britain, the Netherlands, Finland, Switzerland, Australia, Mexico, the USA are classified on: 1) the presence of judicial and quasi-judicial administrative bodies; 2) the place of administrative justice bodies in the mechanism of the state; 3) the number of levels of administrative courts; 4) the scope of administrative courts powers; 5) the specialization of administrative courts. It is determined that the legal guarantees of the district administrative courts as subjects of administrative law are established and provided by the state, with the help of law, legal means that determine the conditions and procedure for implementation by the district administrative court of its administrative and legal status in relations with other entities, in order to create conditions for administrative proceedings, as well as comprehensive protection and defense of the administrative and legal status of such courts, in particular: 1) proper organizational, financial, material, information support of their activities; 2) creating conditions for the development of information technology in their activities; 3) regulation at the legislative level of relations between the court and other entities; 4) regulation of the procedure for electing judges to administrative positions, dismissal from them and bringing to responsibility; 5) introduction of a single mechanism for court work evaluating without interfering in the field of justice management. The peculiarities of the court work evaluation, which has basic and complex levels of evaluation, the indicators of which are determined by the decision of the Council of Judges of Ukraine and court performance analysis, the indicators for which are fixed by order of the State Judicial Administration of Ukraine, are revealed. It is determined that the disadvantage of court work evaluating on the basis of basic indicators is the lack of indicators related to judicial administration, which are currently covered by a comprehensive evaluation. Emphasis is placed on the need to improve the Methodology of Analysis of Courts approved by the Order of the State Judicial Administration of Ukraine № 286 of June 7, 2018. A proposal has been made to supplement the content of the Law of Ukraine “On the Judiciary and the Status of Judges” of June 2, 2016 with a norm on the evaluation of the work of the court and analysis of court activities, as none of them is mentioned in this act. The scientific novelty of the obtained results is that the dissertation is one of the first attempts to comprehensively, based on the study and generalization of scientific approaches, provisions of current legislation of Ukraine and practice of its implementation, to determine the features of district administrative courts in the system of administrative law, the existing shortcomings of the legal regulation of their activities and ways to eliminate the latter. The theoretical and practical significance of the conclusions and provisions of the dissertation lies on the fact that they can be used: 1) for further study of the place of district administrative courts in the system of subjects of administrative law; 2) to improve the practical activities of district administrative courts as subjects of administrative law; 3) during classes and preparation of educational and methodical literature for the courses “Administrative Law”, “Judicial and law enforcement agencies”.