Адміністративно-правове регулювання державного експортного контролю за товарами військового призначення та подвійного використання

Abstract

Дисертаційна робота присвячена дослідженню адміністративно-правового регулювання державного експортного контролю за товарами військового призначення та подвійного використання в Україні. Автор доводить, що державний контроль є складовою частиною процесу державного управління, що полягає в установленні передбачених законодавством обмежень та перевірці їх додержання. Обґрунтовано доцільність дуалістичного тлумачення поняття «державний експортний контроль» у широкому та вузькому розумінні. У вузькому розумінні ним є встановлені державою обмеження щодо здійснення зовнішньоекономічної діяльності. У широкому розумінні поняття «державний експортний контроль» доцільно визначати як комплекс заходів у системі регулювання зовнішньоекономічної діяльності стосовно товарів військового призначення та подвійного використання, що здійснюються виключно органами державної влади з метою забезпечення захисту національних інтересів України, додержання нею міжнародних зобов’язань щодо непоширення зброї масового знищення, засобів її доставлення, обмеження передавання звичайних видів озброєння, а також здійснення заходів щодо недопущення використання зазначених товарів у терористичних та інших протиправних цілях. З’ясовано, що після здобуття незалежності Україна опинилася в ситуації, коли величезні надлишки військової зброї, враховуючи нелегальну зброю, змогли потрапити на міжнародний ринок без належного контролю. Тому існує нагальна потреба у створенні ефективного механізму державного експортного контролю за переміщенням військових товарів. Отже, враховуючи вищевикладене, в Україні виникла ситуація, коли держава отримала величезні запаси озброєння, водночас недостатнє фінансування та масове скорочення кількості військової техніки й озброєння, а також військовослужбовців Збройних сил України формували систему державного експортного контролю в Україні. Характерною особливістю становлення державного експортного контролю в Україні було нормативне закріплення так званих «державних посередників» які безпосередньо здійснювали міжнародні передачі. Запропоновано для системності розуміння сутності нормативно-правових засад здійснення експортного контролю за товарами військового призначення та подвійного використання в Україні їх поділ на міжнародні й національні. Міжнародна система експортного контролю за товарами військового призначення та подвійного використання функціонує у формі міжнародних режимів експортного контролю, діяльність яких спрямована на встановлення контролю за міжнародними трансфертами. Національними нормативно-правовими основами регулювання у сфері державного експортного контролю держави є норми та засади, визначені у внутрішньому законодавстві України. Запропоновано класифікацію принципів експортного контролю товарів військового призначення та подвійного використання на загальні (законність, гласність, систематичність) й спеціальні. Доведено, що мета державного експортного контролю за товарами військового призначення та подвійного використання має еластичний характер і може трансформуватися з огляду на ключові напрями розвитку держави та актуальні загрози її національній безпеці. Крім того, хотілося б зауважити, що мета державного контролю за товарами військового призначення та подвійного використання може бути як внутрішньою, так і зовнішньою. Визначено співвідношення мети і завдань державного експортного контролю за товарами військового призначення та подвійного використання, згідно з яким мета й завдання є взаємозв’язаними, адже в завданнях мета знаходить своє конкретне втілення. Таким чином, мета – це кінцевий результат функціонування, а завдання – це ті конкретні заходи, які потрібно реалізувати для досягнення мети. У будь-якому разі мета та завдання, пов’язані з певним об’єктом, набувають властивих йому ознак і специфіки. Наголошено, що функції державного експортного контролю за товарами військового призначення та подвійного використання – це основні напрями діяльності держави у зазначеній сфері. До них можна віднести: регулювальну, профілактичну, правоохоронну та інформаційно-аналітичну. З’ясовано, що в науковій літературі існує чимало підходів щодо виділення рівнів контролю. З огляду на сферу здійснення державного експортного контролю за товарами військового призначення та подвійного використання, рівні контролю пропонується поділяти на міжнародний, загальнодержавний та внутрішньофірмовий. Запропоновано класифікувати напрями державного експортного контролю за товарами військового призначення та подвійного використання за сутністю, видами повноважень на право здійснення такої зовнішньоекономічної діяльності та етапами розроблення й виготовлення оборонної продукції. Пропонується визначення адміністративної форми державного експортного контролю за товарами військового призначення та подвійного використання. Автор вважає, що її необхідно розуміти як зовнішнє практичне вираження діяльності держави, пов’язаної з реалізацією контрольних і управлінських повноважень у сфері експортного контролю за міжнародними передачами за товарами військового призначення та подвійного використання й спрямованої на досягнення кінцевої мети, що полягає в забезпеченні захисту національних інтересів України, додержання нею міжнародних зобов’язань стосовно непоширення зброї масового знищення, засобів її доставлення, обмеження передач звичайних видів озброєння, а також здійснення заходів щодо недопущення використання зазначених товарів у терористичних та інших протиправних цілях. Пропонується залежно від характеру законодавчого регулювання зовнішнього експортного контролю виділяти такі способи в цій сфері, а саме: 1) окреме регулювання на рівні законів державного контролю за міжнародною передачею товарів військового призначення та окреме регулювання за товарами подвійного використання (США, Франція, Німеччина); 2) регулювання державного контролю за міжнародною передачею товарів військового призначення та подвійного призначення єдиним загальним законодавством (Великобританія, Бельгія). Доведено, що імплементація кращого досвіду формування й здійснення державного експортного контролю за товарами військового призначення та подвійного використання дозволить сформувати сучасний і гармонізований із кращими світовими практиками механізм експортного контролю. Систематизовано перепони ефективності реалізації державного експортного контролю за товарами військового призначення та подвійного використання, окреслені в нормативних документах: 1) недосконала процедура отримання дозвільних документів; 2) недосконала система контролю міжнародних передач технологій; 3) недосконала процедура одержання повноважень на право здійснення експорту, імпорту озброєння і військової техніки; 4) відсутність електронної системи у сфері державного експортного контролю; 5) застарілий порядок міжвідомчого узгодження заяв суб’єктів господарювання на право здійснення міжнародних передач за товарами військового призначення; 6) відсутність державної програми взаємодії з промисловістю у сфері державного експортного контролю. Доведено, що недосконалість чинного законодавства у сфері державного експортного контролю за товарами військового призначення та подвійного використання в Україні, зумовлена формальним підходом законодавця, призводить до проблем правового регулювання. Саме тому пропонується створення та прийняття Кабінетом Міністрів України Концепції реформування та розвитку державного експортного контролю в Україні. Обґрунтовано, що недосконалість процедури одержання повноважень на право здійснення експорту, імпорту озброєння і військової техніки можна усунути за допомогою нормативного вдосконалення проблем участі державних замовників у здійсненні міжнародних передач та відповідно внесення змін до Господарського кодексу України щодо уточнення права органів влади брати участь у зовнішньоекономічний діяльності та Закону України «Про зовнішньоекономічну діяльність» щодо закріплення статусу державних замовників як уповноважених Кабінетом Міністрів України суб’єктів на право здійснення зовнішньоекономічної діяльності. Наголошено, що безпосередня участь держави у здійсненні закупівель продукції, робіт і послуг оборонного призначення за імпортом сприятиме утвердженню її авторитету на міжнародній арені та прозорості здійснення міжнародного військово-технічного співробітництва. Зазначено, що доцільно опрацювати питання щодо спрощення процедур одержання повноважень виконавцями оборонного замовлення, а також виконавцями зовнішньоекономічних договорів (контрактів) під час здійснення військово-технічного співробітництва. Пропонується повне скасування інституту одержання повноважень Урядом з одночасним запровадженням ліцензуванням у сфері розроблення та виготовлення озброєння та військової техніки.

The dissertation deals with the research of administrative and legal regulation of state export control over military and dual-use goods in Ukraine. The author argues that state export control is an integral part of the process of public administration, which consists in establishing the restrictions provided by law and verifying their compliance. The necessity of a dualistic interpretation of the concept of ―state export control‖ in a broad and narrow sense is justified. In a narrow sense, it is the restrictions imposed by the state on foreign economic activity. In a broad sense, the concept of ―state export control‖ should be defined as a set of measures in the system of regulation of foreign economic activity in relation to military and dual-use goods, carried out exclusively by public authorities, to ensure protection of Ukraine's national interests, compliance with international obligations. commitments on non-proliferation of weapons of mass destruction, their means of delivery, restrictions on the transfer of conventional weapons, as well as the implementation of measures to prevent the use of these goods for terrorist and other illegal purposes. It has been established that after gaining independence, Ukraine found itself in a situation where huge surpluses of military weapons, including illegal weapons, were able to enter the international market without proper control. Therefore, there is an urgent need to create an effective mechanism of state export control over the movement of military goods. Thus, given the above, a situation arose in Ukraine when the state received huge stockpiles of weapons, while insufficient funding and massive reduction in the number of military equipment and weapons, as well as servicemen of the Armed Forces of Ukraine formed a system of export control in Ukraine. A characteristic feature of the formation of state export control in Ukraine was the normative consolidation of the so-called ―state intermediaries‖ who directly carried out international transfers. For a systematic understanding of the essence of the legal framework for the control of military and dual-use goods in Ukraine, it is proposed to divide them into international and national. The international system of control of military and dual-use goods operates in the form of international export control regimes, the activities of which are aimed at establishing control over international transfers. The national regulatory framework for regulation in the field of state export control of the state are the rules and principles defined in the domestic legislation of Ukraine. The classification of the principles of military and dual-use goods control into general (legality, publicity, regularity) and special is proposed. It is proved that the purpose of state export control over military and dual-use goods is flexible and can be transformed in view of the key areas of state development and current threats to its national security. In addition, we would like to note that the purpose of state export control over military and dual-use goods can be both internal and external. The ratio of the purpose and tasks of the state export control over military and dual-use goods is determined, according to which the purpose and tasks are interrelated, because in the tasks the purpose finds its concrete embodiment. Thus, the goal is the end result of functioning, and the task is the specific measures that must be implemented to achieve the goal. In any case, the purpose and tasks associated with a particular object, acquire its own characteristics and specifics. It is emphasized that the functions of state export control over military and dual-use goods are the main activities of the state in this area. These include: regulatory, preventive, law enforcement, and information and analytical. It has been found that there are many approaches in the scientific literature regarding the allocation of levels of control. Given the scope of state export control over military and dual-use goods, the levels of control are proposed to be divided into international, national and domestic. It is proposed to classify the areas of state export control over military and dual-use goods in essence, by types of powers for the right to carry out such foreign economic activity and by the stage of development and manufacture of defense products. It is proposed to define the administrative form of state export control over military and dual-use goods. The author believes that it should be understood as an external practical expression of the state, which is associated with the implementation of control and management powers in the field of export control over international transfers of military and dual-use goods and aimed at achieving the ultimate goal of protecting national interests of Ukraine, its observance of international obligations on non-proliferation of weapons of mass destruction, means of their delivery, restriction of transfers of conventional weapons, as well as implementation of measures to prevent the use of these goods for terrorist and other illegal purposes. Depending on the nature of legislative regulation of foreign export control, it is proposed to identify the following methods in this area, namely: 1) separate regulation at the level of state export control over international transfer of military goods and separate regulation of dual-use goods (USA, France, Germany); 2) regulation of state export control over the international transfer of military and dual-use goods by a single general legislation (Great Britain, Belgium). It is proved that the implementation of the best experience of formation and implementation of state export control over military and dual-use goods will allow to form a modern and harmonized with the best world practices mechanism of export control. Obstacles to the effectiveness of the implementation of state export control over military and dual-use goods, which are outlined in the regulations: 1) imperfect procedure for obtaining permits; 2) imperfect control system of international technology transfers; 3) imperfect procedure for obtaining the right to export and import weapons and military equipment; 4) lack of electronic system in the field of state export control; 5) outdated procedure for interdepartmental coordination of applications of business entities for the right to make international transfers of military goods; 6) the absence of a state program of interaction with industry in the field of state export control. It is proved that the imperfection of the current legislation in the field of state export control over military and dual-use goods in Ukraine, due to the formal approach of the legislator, leads to problems of legal regulation. It is justified that the imperfection of the procedure for obtaining the right to export, import weapons and military equipment can be eliminated by improving the problems of participation of public customers in international transfers and, accordingly, amendments to the Commercial Code of Ukraine to clarify the right of authorities to participate in foreign economic activity and Law of Ukraine ―On Foreign Economic Activity‖ on consolidating the status of state customers as subjects authorized by the Cabinet of Ministers of Ukraine for the right to carry out foreign economic activity. It is emphasized that the direct participation of the state in the face of public authorities, in the procurement of defense products, works and services for imports, will promote the establishment of its authority in the international arena and transparency of international military and technical cooperation. It is noted that it is expedient to work out the issues of simplification the procedures for obtaining powers by executors of defense orders, as well as executors of foreign economic agreements (contracts) during the implementation of military and technical cooperation. It is proposed to completely abolish the institution of obtaining authority by the Government with the simultaneous introduction of licensing in the field of development and manufacture of weapons and military equipment.