Адміністративно-правові засади відповідальності іноземців та осіб без громадянства

Abstract

Дисертація є комплексним науковим дослідженням, присвяченим удосконаленню теоретичних та практичних адміністративно-правових засад відповідальності іноземців та осіб без громадянства. Актуальність теми дослідження обумовлена необхідністю виконання рекомендацій Європейської Комісії щодо статусу України на членство в ЄС, приєдання України до Європейської міграційної мережі у якості спостерігача, реалізації Стратегії державної міграційної політики України до 2025 року. У результаті проведеного дослідження, системного аналізу здобутків вітчизняної та зарубіжної правничої науки, чинного законодавства України та зарубіжних країн, права ЄС щодо адміністративно-правових засад відповідальності іноземців та осіб без громадянства вирішено наукове завдання удосконалення механізму притягнення таких осіб до відповідальності, сформульовано певні теоретичні висновки та внесено низку пропозицій до національного законодавства у досліджуваній сфері. На підставі аналізу наукових підходів до структури та елементів правового статусу особи в цілому, іноземців, осіб без громадянства зокрема визначено, що правовим статусом іноземців та осіб без громадянства є юридично закріплений статус цих осіб у суспільстві, обумовлений як загальними (права, обов’язки, гарантії, юридична відповідальність), так і спеціальними (правовий режим, що поширюються на іноземців та осіб без громадянства в Україні) складовими. Аргументовано доцільність включення у структуру правового статусу іноземців та осіб без громадянства такого елементу як правовий режим (сукупності правових засобів і методів, що використовуються в сфері реалізації прав іноземців, осіб без громадянства та виконання ними обов’язків, та забезпечують сприятливі умови реалізації державою міграційної політики). Визначено відмінні ознаки між правами іноземців, осіб без громадянства та правами біженців. Досліджено зв’язок між суб’єктивними правами та юридичними обов’язками іноземців та осіб без громадянства. На підставі аналізу місця та значення юридичних гарантій як елементів правового статусу іноземців та осіб без громадянства запропоновано їх класифікацію на міжнародні, конституційні та галузеві. На підставі аналізу трьох основних підходів до визначення поняття «юридична відповідальність», а саме ретроспективного, позитивного та поліаспектного, запропоновано визначення «адміністративної відповідальності іноземців та осіб без громадянства», як правового інституту, що ґрунтується на конкретних приписах адміністративного права, має регулятивний та/або охоронний зміст та виражається в додержанні правових правил поведінки іноземцями та особами без громадянства в контексті недопущення їх порушення чи застосуванні розумного примусу до правопорушників (тобто виникнення для особи негативних наслідків за порушення норм адміністративного права). Наголошено, що існує три рівні принципів юридичної відповідальності: міжнародний, конституційний, законодавчий. Узагальнено основні принципи юридичної відповідальності іноземців та осіб без громадянства: законність; обґрунтованість; справедливість; гуманізм; принцип невідворотності юридичної відповідальності; принцип презумпції невинуватості особи; принцип права на захист у іноземця та особи без громадянства, яку притягнули до відповідальності. На підставі аналізу сучасних правозастосовчих підходів щодо накладення адміністративних стягнень на іноземців та осіб без громадянства запропоновано використовувати поліскладову модель: як захід примусу щодо особи, яка вчинила правопорушення; як захід виховання з метою недопущення вчинення особою нових протиправних діянь; як превентивний захід для інших осіб. Визначено, що видворення за межі України як захід адміністративного стягнення відповідно до чинного законодавства (ст. 24 Кодексу України про адміністративні правопорушення, ст. 32 Закону «Про правовий статус іноземців») застосовують за рішенням органів внутрішніх справ чи Служби безпеки України до іноземців, якщо їх дії суперечать інтересам забезпечення безпеки України або охорони громадського порядку або це є необхідним для охорони здоров’я, захисту прав і законних інтересів громадян України, або такі особи грубо порушили законодавство про правовий статус іноземців. Іноземець зобов’язаний залишити територію України в термін, зазначений у рішенні про видворення. На підставі аналізу судової практики визначено колізійність вирішення питання видворення осіб, які не мають паспорту іншої країни, оскільки є розповсюдженими випадки притягнення осіб до адміністративної відповідальності та затримання для подальшої ідентифікації, а не встановлення особою без громадянства, що порушує практику Європейсього суду з прав людини. Аргументовано доцільність взаємодії органів Державної міграційної служби України, Державної прикордонної служби України та Служби безпеки України у сфері визнання особою без громадянства як альтернативи затриманню такої особи без паспортного документу. Зазначено, що заходи імміграційного контролю та адміністративного примусу повинні забезпечувати додержання стандартів фундаментальних прав людини, доступу до правосуддя; бути пропорційними ризикам та загрозам нелегальної міграції, ризикам у сфері митного регулювання, корупції, контрабанди товарів. З’ясовано, що «примусове повернення» передбачає виїзд іноземця з України за рішенням територіальних органів, територіальних підрозділів Державної міграційної служби, органів охорони державного кордону (стосовно іноземців, затриманих ними в межах контрольованих прикордонних районів під час спроби або після незаконного перетинання державного кордону України), органів Служби безпеки України з подальшим повідомленням упродовж 24 годин про підстави ухвалення такого рішення прокурора з оформленням відповідних документів, доведенням до іноземця зобов’язання про його добровільний виїзд з України у визначений у рішенні строк та здійсненням подальшого контролю за виконанням іноземцем цього зобов’язання. Установлено, що іноземцю, який порушує законодавство України, може бути скорочений термін перебування в Україні, якщо ці порушення не тягнуть за собою адміністративної чи кримінальної відповідальності. Цей термін також може бути скорочений, якщо іноземець не має підстав для подальшого перебування в Україні. На підставі аналізу міграційного законодавства як країн загального права (США, Японії), так і романо-германської правової сім’ї (Німеччини, Швейцарії, Бельгії, Італії, Португалії) визначено, що більшість правопорушень іноземців та осіб без громадянства кваліфікуються як кримінальні правопорушення або цивільно-правові проступки на відміну від національного законодавства. На підставі аналізу двох моделей міграційної політики у державах СНД та розвинених державах визначено найбільш оптимальну євроінтеграційну модель з врахуванням необхідності подолання в Україні наслідків воєнної агресії. Зазначено, що подальша євроінтеграційна міграційна політика України повинна забезпечити реформування інституту адміністративної відповідальності іноземців та осіб без громадянства відповідно до європейських стандартів, забезпечення доступу до правосуддя таких осіб. Аргументовано доцільність впровадження в Україні досвіду Азербайджанської Республіки щодо притягнення до адміністративної відповідальності у вигляді штрафу за втрату або навмисне псування посвідчень, дозволів на тимчасове чи постійне проживання іноземних громадян та осіб без громадянства та порушення правил перебування, проживання іноземних громадян та осіб без громадянства в Азербайджанській Республіці або їх транзитного проїзду через територію Азербайджанської Республіки. Зазначено, що важливим напрямом удосконалення адміністративної відповідальності іноземців та осіб без громадянства є адаптація норм і правових приписів Європейського Союзу щодо відповідальності іноземців та осіб без громадянство у законодавство України. Аргументовано доцільність вдосконалення інституту адміністративної відповідальності іноземців та осіб без громадянства шляхом імплементації європейських стандартів з врахуванням національного суспільного ладу, особливостей культурного й історичного розвитку українського суспільства. Наголошено, що одним із напрямів удосконалення адміністративної відповідальності іноземців та осіб без громадянства є нормативне розмежування адміністративних і кримінальних правопорушень у такій сфері, оскільки згідно з положеннями Кримінального кодексу України кримінальні правопорушення поділяють на проступки та злочини. Одним із напрямків удосконалення кримінального та адміністративного деліктного права є об’єднання кримінальних проступків та адміністративних правопорушень у окремому кодифікованому нормативно-правовому акті або декриміналізація всіх кримінальних проступків. Запропоновано впорядкувати систему адміністративних стягнень, що можуть застосовуватися до іноземців та осіб без громадянства, шляхом викладення частини 3 статті 24 Кодексу України про адміністративні правопорушення в такій редакції: «Адміністративними стягненнями, що застосовуються до іноземців та осіб без громадянства, крім викладених у частині 1 цієї статті, є адміністративне видворення за межі України, повернення до колишнього місця проживання, скорочення терміну перебування за вчинення адміністративних правопорушень, які грубо порушують правопорядок».

The dissertation is a complex scientific study devoted to the improvement of the theoretical and practical administrative and legal principles of responsibility of foreigners and stateless persons. The relevance of the research topic is due to the need to implement the recommendations of the European Commission regarding the status of Ukraine for EU membership, Ukraine's joining the European Migration Network as an observer, and the implementation of the State Migration Policy Strategy of Ukraine until 2025. As a result of the conducted research, a systematic analysis of the achievements of domestic and foreign jurisprudence, the current legislation of Ukraine and foreign countries, EU law regarding the administrative and legal bases of responsibility of foreigners and stateless persons, the scientific task of improving the mechanism of bringing such persons to justice was solved, certain theoretical conclusions were formulated and a number of proposals were made to the national legislation in the researched area. Based on the analysis of scientific approaches to the structure and elements of the legal status of a person in general, foreigners, stateless persons in particular, it was determined that the legal status of foreigners and stateless persons is the legally established status of these persons in society, conditioned as general (rights, duties, guarantees, legal liability), and special (legal regime applicable to foreigners and stateless persons in Ukraine) components. The expediency of including in the structure of the legal status of foreigners and stateless persons such an element as the legal regime (a set of legal means and methods used in the field of realization of the rights of foreigners and stateless persons and their performance of duties, and providing favorable conditions for the implementation of migration policy by the state) is argued ). Distinguishing features between the rights of foreigners, stateless persons and the rights of refugees are defined. The relationship between the subjective rights and legal obligations of foreigners and stateless persons is studied. Based on the analysis of the place and significance of legal guarantees as elements of the legal status of foreigners and stateless persons, their classification into international, constitutional and branch is proposed. Based on the analysis of three main approaches to the definition of the concept of "legal responsibility", namely retrospective, positive and multi-aspect, a definition of "administrative responsibility of foreigners and stateless persons" is proposed as a legal institution based on specific prescriptions of administrative law, having a regulatory and/or or protective content and is expressed in the observance of legal rules of behavior by foreigners and stateless persons in the context of preventing their violation or applying reasonable coercion to offenders (that is, the occurrence of negative consequences for a person for violating the norms of administrative law). It is emphasized that there are three levels of principles of legal responsibility: international, constitutional, legislative. The main principles of legal responsibility of foreigners and stateless persons are summarized: legality; reasonableness; justice; humanism; the principle of inevitability of legal responsibility; the principle of presumption of innocence; the principle of the right to protection of a foreigner and a stateless person brought to justice. Based on the analysis of modern law enforcement approaches to the imposition of fines on foreigners and stateless persons, it is proposed to use a multicomponent model: as a measure of coercion against the person who committed the offense; as an educational measure aimed at preventing a person from committing new illegal acts, as a preventive measure for other persons. It was determined that deportation outside Ukraine as a measure of administrative penalty in accordance with current legislation (Article 24 of the Code of Ukraine on Administrative Offenses, Article 32 of the Law "On the Legal Status of Foreigners") is applied to foreigners by decision of the internal affairs bodies or the Security Service of Ukraine, if their actions contradict the interests of ensuring the security of Ukraine or the protection of public order, or it is necessary to protect health, protect the rights and legitimate interests of citizens of Ukraine, or such persons grossly violated the legislation on the legal status of foreigners. The foreigner is obliged to leave the territory of Ukraine within the term specified in the decision on deportation. On the basis of the analysis of judicial practice, it was determined that the solution to the issue of deportation of persons who do not have a passport of another country is conflicting, as there are widespread cases of bringing persons to administrative responsibility and detention for further identification, rather than establishing a stateless person, which violates the practice of the European Court of Human Rights. The expediency of cooperation between the bodies of the State Migration Service of Ukraine, the State Border Guard Service of Ukraine and the Security Service of Ukraine in the field of recognition of a stateless person as an alternative to the detention of such a person without a passport document is argued. It is noted that measures of immigration control and administrative coercion should ensure compliance with the standards of fundamental human rights, access to justice; be proportionate to the risks and threats of illegal migration, risks in the field of customs regulation, corruption, and smuggling of goods. It was found that "forced return" involves the departure of a foreigner from Ukraine by the decision of territorial authorities, territorial divisions of the State Migration Service, state border protection authorities (in relation to foreigners detained by them within controlled border areas during an attempt or after illegally crossing the state border of Ukraine ), authorities of the Security Service of Ukraine with further notification within 24 hours of the grounds for such a decision of the prosecutor with the preparation of relevant documents, proof of the foreigner's obligation to voluntarily leave Ukraine within the time limit specified in the decision and further monitoring of the foreigner's fulfillment of this obligation knitting. It has been established that a foreigner who violates the legislation of Ukraine may have his stay in Ukraine shortened if these violations do not entail administrative or criminal liability. This term can also be shortened if the foreigner has no grounds for further stay in Ukraine. Based on the analysis of the migration legislation of both common law countries (USA, Japan) and the Romano-Germanic legal family (Germany, Switzerland, Belgium, Italy, Portugal), it was determined that the majority of offenses committed by foreigners and stateless persons are classified as criminal offenses or civil offenses as opposed to national legislation. Based on the analysis of two models of migration policy in CIS countries and developed countries, the most optimal European integration model was determined, taking into account the need to overcome the consequences of military aggression in Ukraine. It was noted that the further European integration migration policy of Ukraine should ensure the reform of the institution of administrative responsibility of foreigners and stateless persons in accordance with European standards, ensuring access to justice for such persons. The expediency of implementing in Ukraine the experience of the Republic of Azerbaijan regarding bringing to administrative responsibility in the form of a fine for the loss or intentional damage of certificates, permits for temporary or permanent residence of foreign citizens and stateless persons and violation of the rules of stay and residence of foreign citizens and stateless persons in the Republic of Azerbaijan or their transit passage through the territory of the Republic of Azerbaijan. It is noted that an important direction for improving the administrative responsibility of foreigners and stateless persons is the adaptation of the norms and legal prescriptions of the European Union regarding the responsibility of foreigners and stateless persons into the legislation of Ukraine. The expediency of improving the institution of administrative responsibility of foreigners and stateless persons by implementing European standards, taking into account the national social order, peculiarities of the cultural and historical development of Ukrainian society, is argued. It was emphasized that one of the directions for improving the administrative responsibility of foreigners and stateless persons is the regulatory separation of administrative and criminal offenses in this area, since according to the provisions of the Criminal Code of Ukraine, criminal offenses are divided into misdemeanors and crimes. One of the ways to improve the criminal and administrative tort law is the unification of criminal offenses and administrative offenses in a separate codified legal act or the decriminalization of all criminal offenses. It is proposed to streamline the system of administrative penalties that can be applied to foreigners and stateless persons by setting out part 3 of Article 24 of the Code of Ukraine on Administrative Offenses in the following wording: «Administrative penalties that can be applied to foreigners and stateless persons, except for those set out in part 1 of this of the article, there is administrative deportation outside Ukraine, return to the former place of residence, reduction of the period of stay for committing administrative offenses that grossly violate law and order».