Адміністративно-правові засади діяльності прокурора в Україні

Abstract

Дисертацію присвячено визначенню змісту та особливостей адміністративно-правових засад діяльності прокурора в Україні, існуючих проблем їх реалізації та формулюванню напрямків їх усунення. У науковій праці вперше у вітчизняній юридичній доктрині досліджено тему адміністративно-правових засад діяльності прокурора в Україні, їх зміст та елементи, наведено теоретичне узагальнення і нове вирішення наукового завдання, що полягає у комплексному аналізі адміністративно-правових засад діяльності прокурора в Україні, вироблено на цій основі науково-обґрунтованих пропозицій і рекомендацій, що спрямовані на удосконалення правового регулювання діяльності прокуратури та її посадових осіб (прокурорів) в Україні. У роботі враховано положення чинного законодавства України, міжнародні правові стандарти діяльності прокуратури, Рекомендації Венеціанської комісії, Резолюції Парламентської Асамблеї Ради Європи, Рекомендації Комітету Міністрів Ради Європи щодо реформування прокуратури згідно з європейськими нормами. Набули подальшого розвитку авторські 7 етапів становлення та розвитку прокуратури на українських землях, пов’язані із історичними, соціально економічними періодами розвитку українського суспільства та української держави: 1) перший етап охоплює XVIII сторіччя, зародження інституту прокуратури «петровського зразка» на території Наддніпрянщини, а також період перебування західноукраїнських земель у складі Австро-Угорської імперії та становлення прокуратури на їх теренах; 2) другий етап – прокуратура під час діяльності УНР (1917–1920 р.р.); 3) третій етап – радянська прокуратура часів УРСР (1920–1991 р.р.); 4) четвертий етап – проголошення незалежності України та прийняття перших законодавчих актів щодо прокуратури, правоохоронної та судової системи України (1991–2001 р.р.); 5) п’ятий етап – так звана «мала судова реформа», під час якої почала відбуватися трансформація законодавства України про прокуратуру, в тому числі прийняття нового Кримінального процесуального Кодексу України, який істотно вплинув на зміни у діяльності прокуратури (2001–2012 р.р); 6) шостий етап – євроінтеграційні зміни законодавства про прокуратуру, які провадились у відповідності до Висновків Венеціанської комісії та Рекомендацій ПАРЄ (2014 р. – прийняття нового Закону України «Про прокуратуру», 2016 р. – внесення змін до Основного Закону у розділі «Правосуддя»); 7) сьомий етап – після 2016 року і до сьогодні (практична реалізація «Перехідних положень» Основного Закону та Закону України «Про прокуратуру», створення ДБР та САП, звуження функцій прокуратури у відповідності до європейської моделі прокуратури та удосконалення діяльності органів прокуратури в Україні). Автором обґрунтовано необхідність чіткого визначення місця прокуратури у механізмі держави серед органів державної влади та підтримано позицію законодавця з огляду на останні конституційні зміни 2016 року про віднесення прокуратури до системи правосуддя, проте наголошено, що згідно європейського досвіду і європейських стандартів віднесення органів прокуратури до судової влади має відбуватися з установленням чітких гарантій незалежності та неупередженості прокурора у його діяльності, а також підвищення професійного рівня посадових осіб прокуратури. Встановлено, що під «правовими засадами діяльності прокурора» в Україні слід розуміти належну нормативно-правову та регламентаційну основу відповідної діяльності, що представлена сукупністю правових норм, які містяться в нормативно-правових актах різної юридичної сили та профільних програмних документах. На основі проведеного теоретичного аналізу правових засад діяльності прокурора, запропоноване власне авторське визначення «адміністративно правових засади діяльності прокурора», під яким слід розуміти сукупність чинних правових норм, які закріплені у законодавстві України та які визначають основні принципи діяльності прокурора, методи діяльності прокурора, включаючи адміністративно-правові методи та форми здійснення прокурором своїх повноважень з виконання покладених на нього функцій, а також положення щодо юридичної відповідальності прокурора як посадової особи, що обіймає адміністративну посаду в органах прокуратури України. Автором здійснено дослідження кожного з десяти керівних принципів діяльності прокурора, які закріплено у статті 3 Закону України «Про прокуратуру», виведено та обґрунтовано складові елементи кожного із принципів у практичній діяльності прокурора. Встановлено, що принцип незалежності прокурора у його діяльності є одним із основоположних галузевих принципів права, сутність якого полягає в тому, що прокурор у своїй діяльності керується вимогами правових норм, а також власним внутрішнім переконанням, не залежить від зовнішнього впливу та під час здійснення повноважень, пов’язаних з реалізацією функцій прокуратури, прокурори є незалежними, самостійно приймають рішення про порядок здійснення таких повноважень, керуючись при цьому положеннями закону, а також зобов’язані виконувати лише такі вказівки прокурора вищого рівня, що були надані з дотриманням вимог Закону України «Про прокуратуру». Запропоновано закріпити на конституційному рівні принцип незалежності прокурора, доповнивши ч. 2 ст. 131-1 Конституції України наступним змістом: «Організація та діяльність прокуратури визначається законом, є незалежною, що передбачає існування гарантій від незаконного політичного, матеріального або іншого впливу, тиску на прокурора щодо прийняття ним рішень при виконанні службових обов’язків та функцій прокуратури чи незаконного втручання у його професійну діяльність». Також з метою реалізації принципу незалежності прокурора у його діяльності запропоновано доповнити ч. 2 ст. 16 Закону України «Про прокуратуру» і викласти у наступній редакції: «При виконанні службових обов'язків прокурор має бути незалежним від будь-якого впливу, тиску чи втручання в його професійну діяльність осіб, що не мають на те законних повноважень, у тому числі органів державної влади та органів місцевого самоврядування, їх посадових та службових осіб, громадських об’єднань та інших громадських формувань, органів військового управління, органів контролю, їх посадових та службових осіб, органів управління, комерційних та некомерційних організацій, політичних партій, засобів масової інформації, банків та фінансових установ, їх керівників та службових осіб, а також фізичних осіб та інших суб’єктів, які прямо чи опосередковано можуть впливати на діяльність прокурора, зобов'язаний активно, у визначений законодавством спосіб, протистояти спробам посягання на його незалежність». Здійснено загальнотеоретичний аналіз правових методів діяльності прокурора, організаційно-правових та адміністративно-правових методів діяльності прокурора, запропоновано власну класифікацію адміністративно правових методів діяльності прокурора на чотири основні групи: 1) ті, які застосовуються прокурором на етапі досудового розслідування; 2) ті, які застосовуються під час здійснення прокурором міжнародного співробітництва; 3) ті, які застосовуються ним у судовому проваджені; 4) ті, які застосовуються прокурором на етапі виконання судових рішень. На підставі аналізу адміністративно-правових методів діяльності прокурора через правові норми, які закріплюють статику функціонування прокуратури (повноваження і функції прокурора) і зовнішній вираз (форми), що знаходять застосовувані методи – нормативні акти, які приймає прокурор у своїй діяльності, наведене власне визначення досліджуваних методів. Так, під «адміністративно-правовими методами діяльності прокурора» слід розуміти визначені національним законодавством способи і прийоми впливу, які використовує прокурор у своїй діяльності під час реалізації ним своїх повноважень з виконання покладених на нього функцій, включаючи адміністративний примус та інші спеціальні методи (організаційні та функціональні), що знаходять зовнішню форму свого виразу у вигляді нормативно-правового акту, який приймає прокурор за підсумками своєї діяльності. Встановлено, що юридична відповідальність працівників прокуратури є специфічним видом відповідальності, що визначається державою на рівні закону, забезпечується можливістю застосування державного примусу та виконується спеціально уповноваженими органами (особами). Вона пов'язана зі спеціальним правовим статусом прокурора як посадової (службової) особи, додатковими обов'язками та гарантіями незалежності, а також виражається у негативних наслідках особистого та організаційного характеру щодо прокурора, здійснюється в особливій правовій формі, яка чітко передбачена законом, та настає виключно у разі скоєння правопорушення. Обґрунтовано доповнення норм ст. 43 Закону України «Про прокуратуру», де у ч. 4 даної статті слід зазначити: «грубим порушенням правил прокурорської етики слід вважати таке правопорушення, вчинене прокурором, що несе за собою юридичні наслідки у кримінальному провадженні та полягає у прийнятті прокурором протиправних рішень, пропуску встановлених строків або вчиненні неналежних дій чи допущення бездіяльності, що виражається у спричиненні прямої матеріальної шкоди державним та (або) суспільним інтересам». Запропоновано подальший розгляд у правовій доктрині питання про встановлення гарантій недоторканості прокурора при застосуванні будь-якого виду юридичної відповідальності та заходів державного примусу. На підставі аналізу особливостей адміністративно-правових засад діяльності прокуратур зарубіжних країн встановлено, що існують різні моделі визначення місця прокуратури у державному механізмі, але поряд з низкою відмінностей, які існують у функціонуванні прокуратур досліджених країн, насамперед пов’язаних із такими чинниками, як особливості національного законодавства та історичного розвитку органів прокуратури, належність до певної правової сім’ї тощо, існують і спільні риси, головною з яких для всіх моделей прокуратур зарубіжних країн, є неухильне дотримання принципів політичної нейтральності та незалежності працівників прокуратури, відсутність особистої зацікавленості під час розгляду справ, здійснення захисту інтересів держави під час судових процесів. Доведено, що впровадження вказаних європейських стандартів незалежності прокурора в Україні беззаперечно сприятиме підвищенню ефективності роботи прокурорів на місцях. Тому запропоновано п. 5 ч. 1 ст. 3 Закону України «Про прокуратуру» доповнити наступним змістом «діяльність прокуратури ґрунтується на засадах…»: «5) незалежності прокурорів, що передбачає існування гарантій від незаконного політичного, матеріального чи іншого впливу на прокурора щодо прийняття ним рішень при виконанні службових обов’язків, незалежності при виконанні професійних обов’язків від незаконних впливів, незалежності при просуванні прокурорів по службі». Встановлено, що спеціалізація прокурорів із основних напрямків їх діяльності сприятиме підвищенню професійності прокурорів і ефективності діяльності прокуратури. Тому запропоновано положення ч. 1 ст. 3 Закону України «Про прокуратуру» доповнити пунктом 11 з наступним змістом «діяльність прокуратури ґрунтується на засадах…»: «11) спеціалізації побудови системи прокуратури у відокремлених предметних сферах діяльності». Предметними сферами можуть діяльності у роботі зазначені: кіберзлочинність, міжнародна контрабанда, відмивання грошей, фінансові операції міжнародного масштабу та інші сфери новітньої злочинності. Серед перспектив реформування організаційно-правових засад діяльності прокурора в Україні окреслено: необхідність чіткого законодавчого визначення місця прокуратури у механізмі держави серед органів державної влади; необхідність дотримання гарантій незалежності прокурора при його призначенні, при виконанні професійних обов'язків та просуванні по службі, а також гарантій захисту прокурора від необґрунтованого накладення дисциплінарних стягнень; діджиталізація роботи прокурора, а також стимулювання підвищення якості діяльності прокурорів, безперервного їх навчання, заохочення до впровадження інновацій, удосконалення мотиваційних механізмів для стимулювання та збереження професіоналів. Напрямками по удосконаленню законодавчих засад незалежності прокурорів визначено наступні: унеможливлення безпідставних перевірок прокуратури нижчого рівня з боку прокуратури вищого рівня; унеможливлення впливу керівників на рівень оплати праці підлеглих прокурорів; забезпечення можливості дієвого оскарження прокурором незаконних дій, вказівок асо тиску з боку керівників чи колег до органів прокурорського самоврядування або до органу, що здійснює дисциплінарне провадження; забезпечення прозорої процедури призначення та звільнення прокурора з посади на основі оцінювання об’єктивних критеріїв; забезпечення повноцінної роботи органів прокурорського самоврядування як інструменту захисту незалежності прокурорів; посилення гарантій незалежності прокурорів, передбачених розглянутими нами міжнародними стандартами, Висновками Венеціанської комісії, Рекомендаціями ПАРЄ, Рекомендаціями Комітету Міністрів Ради Європи та інших міжнародних організацій, які встановлюють стандарти в указаній сфері; на практиці удосконалення процесу бюджетного фінансування органів прокурорського самоврядування.

This dissertation is dedicated to defining the content and features of the administrative-legal foundations of the prosecutor's activity in Ukraine, addressing the existing problems in their implementation, and formulating directions for their improvement. For the first time in domestic legal doctrine, the dissertation explores the topic of administrative-legal foundations (bases) of the prosecutor's activity in Ukraine, their content, and elements. It provides a theoretical synthesis and a novel solution to the research task of conducting a comprehensive analysis of the administrative-legal foundations of the prosecutor's activity in Ukraine. It also generates scientifically grounded proposals and recommendations aimed at enhancing the legal regulation of the prosecutor's office and its officials (prosecutors) in Ukraine. The work takes into account the provisions of the current legislation of Ukraine, international legal standards for the prosecutor's office, recommendations of the Venice Commission, resolutions of the Parliamentary Assembly of the Council of Europe, and recommendations of the Committee of Ministers of the Council of Europe regarding the reform of the prosecutor's office in accordance with European norms. The author elaborates on the seven stages of the genesis and development of the prosecutor's office in Ukrainian territories, which are associated with historical, socio economic periods in the development of Ukrainian society and the Ukrainian state: 1) The first stage covers the 18th century, the inception of the "Petrovsk model" prosecutor's office in the territory of the Left Bank of Ukraine and the establishment of the prosecutor's office on the western Ukrainian lands within the Austro-Hungarian Empire; 2) The second stage is related to the prosecutor's office during the existence of the Ukrainian People's Republic (1917–1920); 3) The third stage represents the Soviet prosecutor's office during the Ukrainian Soviet Socialist Republic (1920– 1991); 4) The fourth stage includes the declaration of Ukraine's independence and the adoption of the initial legislative acts regarding the prosecutor's office, law enforcement, and the judicial system of Ukraine (1991–2001); 5) The fifth stage is marked by the "small judicial reform", during which the transformation of Ukraine's legislation on the prosecutor's office began, including the adoption of the new Criminal Procedure Code of Ukraine, which significantly affected the prosecutor's activity (2001–2012); 6) The sixth stage involves Euro-integration changes in legislation concerning the prosecutor's office, which were carried out in accordance with the recommendations of the Venice Commission, PACE (2014 – adoption of the new Law of Ukraine "On the Prosecutor's Office", 2016 – amendments to the Fundamental Law in the "Justice" section); 7) The seventh stage encompasses the period after 2016, which represents the practical implementation of the "Transitional Provisions" of the Fundamental Law and the Law of Ukraine "On the Prosecutor's Office", the establishment of the National Anti-Corruption Bureau of Ukraine and the Specialized Anti-Corruption Prosecutor's Office, the narrowing of the prosecutor's functions in accordance with the European model of the prosecutor's office, and the improvement of the prosecutor's office's activities in Ukraine. The author justifies the need for a clear definition of the prosecutor's place in the state mechanism among the authorities of state power. The position of the legislator is supported by the author in light of the recent constitutional changes in 2016, which categorized the prosecutor's office as part of the judicial system. However, it is emphasized that, according to European experience and standards, categorizing the prosecutor's office as part of the judiciary should be accompanied by the establishment of clear guarantees of independence and impartiality for prosecutors in their activities, as well as the enhancement of the professional qualifications of prosecutorial officials. It is established that by "legal foundations (bases) of the prosecutor's activity" in Ukraine, we should understand the appropriate normative-legal and regulatory framework for this activity, consisting of a set of legal norms contained in normative legal acts and in specialized program documents. Based on the theoretical analysis of the legal foundations of the prosecutor's activity, the author proposes their own authorial definition of "administrative-legal foundations of the prosecutor's activity", which should be understood as a set of current legal norms established in Ukrainian legislation. These norms define the fundamental principles of the prosecutor's activity, methods of the prosecutor's activity, including administrative-legal methods and forms of exercising the prosecutor's responsibilities in the execution of their functions. It also includes provisions regarding the legal responsibility of the prosecutor as a public official holding an administrative position in the Ukrainian prosecutor's office. The author conducts research on each of the ten leading principles of the prosecutor's activity, as defined in Article 3 of the Law of Ukraine "On the Prosecutor's Office". The author extracts and substantiates the constituent elements of each of these principles in the practical work of a prosecutor. It is established that the principle of the prosecutor's independence in their activity is one of the fundamental principles of the field of law. Its essence lies in the fact that a prosecutor, in their activity, is guided by the requirements of legal norms and their own internal convictions. They are not subject to external influence, and while carrying out their duties related to the functions of the prosecutor's office, prosecutors are independent. They autonomously make decisions regarding the execution of such responsibilities, following the provisions of the law. They are also obliged to follow only those instructions from a higher-level prosecutor that have been provided in accordance with the requirements of the Law of Ukraine "On the Prosecutor's Office". The author proposes to enshrine the principle of the prosecutor's independence at the constitutional level by amending Article 131-1, paragraph 2, of the Constitution of Ukraine as follows: "The organization and activities of the prosecutor's office are determined by law and are independent, which implies the existence of safeguards against unlawful political, material, or other influences, pressure on the prosecutor in making decisions in the performance of their official duties and functions of the prosecutor's office or unlawful interference in their professional activities". Furthermore, in order to implement the principle of the prosecutor's independence in their activity, it is proposed to amend Article 16, paragraph 2, of the Law of Ukraine "On the Prosecutor's Office" as follows: "While performing official duties, a prosecutor must be independent from any influence, pressure, or interference in their professional activities by individuals who do not have legal authority to do so, including government authorities, local self-government bodies, their officials and employees, public associations and other public formations, military management authorities, control bodies, their officials and employees, management authorities, commercial and non-profit organizations, political parties, mass media, banks, financial institutions, their leaders and employees, as well as individuals and other entities who may directly or indirectly affect the prosecutor's activity. The prosecutor is obliged, in accordance with the law, to actively resist attempts to encroach upon their independence". A comprehensive theoretical analysis of the legal methods of the prosecutor's activity, organizational-legal, and administrative-legal methods of the prosecutor's activity has been conducted. The author proposes classification of administrative-legal methods of the prosecutor's activity into four main groups: 1) methods applied by the prosecutor during the pre-trial investigation; 2) methods applied by the prosecutor in the course of international cooperation; 3) methods applied by the prosecutor in judicial proceedings; 4) methods applied by the prosecutor in the execution of court decisions. Based on the analysis of administrative-legal methods of the prosecutor's activity, which are derived from legal norms governing the operation of the prosecutor's office (the prosecutor's powers and functions) and their external expression in the form of regulatory acts that prosecutors adopt in their activities, the author provides their own definition of the researched methods. According to this definition, "administrative-legal methods of the prosecutor's activity" refer to the specific methods and techniques of influence stipulated by national legislation that prosecutors use in their activities while executing their powers and functions. These methods encompass administrative coercion and other specialized methods (organizational and functional), which take the form of legal acts adopted by the prosecutor based on the outcomes of their activities. It is established that the legal liability of prosecutor's office employees is a specific form of accountability defined by the state at the legal level. It is enforced through the application of state coercion and is carried out by specially authorized bodies or individuals. This form of liability is associated with the special legal status of the prosecutor as a public official, with additional responsibilities and guarantees of independence. It manifests as negative consequences for both the individual prosecutor and the organization and is executed in a specific legal form clearly outlined by the law. It is only applicable in case of a committed legal violation. The author justifies the addition of provisions to Article 43 of the Law of Ukraine "On the Prosecutor's Office". In paragraph 4 of this article, it should be noted: "A gross violation of prosecutor's ethical rules should be considered as a legal violation committed by a prosecutor that carries legal consequences in criminal proceedings. This violation involves the prosecutor making unlawful decisions, missing statutory deadlines, taking improper actions, or engaging in negligence, which results in direct material harm to state and/or public interests". It is proposed by the author to further explore in legal doctrine the issue of establishing guarantees for the immunity of prosecutors when applying any form of legal liability and state coercion. Based on the analysis of the features of the administrative-legal foundations of the activities of prosecutorial authorities in foreign countries, it is established that there are different models for determining the place of the prosecutor's office in the state mechanism. However, alongside several differences in the functioning of prosecutorial authorities in the researched countries, primarily related to factors such as national legislation and the historical development of prosecutorial bodies, affiliation with a particular legal family, etc., there are common traits. One of the key common characteristics for all models of prosecutorial authorities in foreign countries is the strict adherence to the principles of political neutrality and the independence of prosecutors, the absence of personal interests during the consideration of cases, and the protection of the state's interests in legal proceedings. It is demonstrated that the implementation of these European standards of prosecutor independence in Ukraine will undoubtedly contribute to the increased efficiency of prosecutors' work at the local level. Therefore, it is suggested to amend paragraph 5 of Article 3, Part 1 of the Law of Ukraine "On the Prosecutor's Office" with the following content: "The activities of the prosecutor's office are based on the principles...: 5) independence of prosecutors, which involves the existence of guarantees against illegal political, financial, or other influences on the prosecutor regarding the decisions made in the performance of their official duties, independence in the execution of professional duties from unlawful influences, and independence in the promotion of prosecutors within the service". It has been established that specialization of prosecutors in the main directions of their activities will contribute to the increased professionalism and effectiveness of the prosecutor's office. Therefore, it is proposed by the author to amend paragraph 11 of Part 1 of Article 3 of the Law of Ukraine "On the Prosecutor's Office" with the following content: "The activities of the prosecutor's office are based on the principles...: 11) specialization in building a system of the prosecutor's office in separate subject areas of activity". Subject areas can include activities related to cybercrime, international contraband, money laundering, international financial operations, and other areas of newest criminality. Among the prospects for reforming the organizational and legal foundations of the prosecutor's activities in Ukraine, the following have been outlined: the need for clear legislative definition of the place of the prosecutor's office in the state mechanism among state authorities; the need to ensure guarantees of prosecutor independence in their appointment, in the performance of professional duties, and in career advancement, as well as guarantees of protection of prosecutors against unjustified disciplinary penalties; digitalization of the prosecutor's work and the encouragement of improving the quality of prosecutors' work, continuous education, incentives for innovation, and the improvement of motivational mechanisms to stimulate and retain professionals. The directions for improving the legislative framework of the independence of prosecutors are as follows: preventing unwarranted inspections of lower-level prosecutor's offices by higher-level prosecutor's offices; preventing the influence of superiors on the level of remuneration for subordinate prosecutors; ensuring the effective right of prosecutors to appeal against illegal actions, directives, or pressure from superiors or colleagues to the bodies of prosecutorial self-government or to the body conducting disciplinary proceedings; ensuring a transparent procedure for the appointment and dismissal of prosecutors based on the assessment of objective criteria; ensuring the full functioning of bodies of prosecutorial self-government as a means of protecting the independence of prosecutors; strengthening the guarantees of independence for prosecutors in accordance with the international standards, Recommendations of the Venice Commission, Recommendations of the Committee of Ministers of the Council of Europe, and other international organizations that establish standards in the specified field; and enhancing the budgetary funding process for prosecutorial self-government bodies in practice.