Адміністративно-правові засади створення та функціонування інноваційної системи залучення, використання та контролю за міжнародною технічною допомогою в Україні

Abstract

Дисертаційне дослідження присвячено комплексному дослідженню адміністративно-правовим засадам створення та функціонування інноваційної системи залучення, використання та контролю за міжнародною технічною допомогою в Україні. Об’єктом дослідження є суспільні відносини у сфері створення та функціонування інноваційної системи залучення, використання та контролю за міжнародною технічною допомогою в Україні. В роботі окреслено історичні передумови становлення міжнародної технічної допомоги, уточнено сутність міжнародної технічної допомоги та здійснено бібліометричний аналіз розвитку досліджень з питань міжнародної технічної допомоги, визначено сильні та слабкі сторони існуючого законодавчого підґрунтя міжнародної технічної допомоги в Україні, узагальнено стратегічні напрямки залучення, використання та моніторингу міжнародної технічної допомоги в Україні. Систематизація підходів до розуміння сутності міжнародної технічної допомоги, запропонованих вітчизняними та закордонними вченими, а також визначених в нормативно-правових документах засвідчила їх різноманітність, відсутність системності щодо трактування її передумов, ключових особливостей та наслідків. В межах авторського розуміння міжнародної технічної допомоги запропоновано розглядати, як вид допомоги, який надається на підставі укладеного договору/угоди, на безповоротній основі, на пільгових умовах донорами, в межах реалізації конкретного проєкту/програми, з урахуванням стратегічних напрямків розвитку реципієнта та стабілізації соціально-економічного розвитку. Встановлено, що на відміну від інших підходів закцентовано увагу на базових ознаках й особливостях міжнародної технічної допомоги, а також уявлення про механізми технічного співробітництва: 1) міжнародна технічна допомога виступає різновидом зовнішньої допомоги; 2) міжнародна технічна допомога надається на контрактній основі, який укладається для реалізації відповідного проєкту (програми); 3) міжнародна технічна допомога має безповоротний характер; 4) міжнародна технічна допомога надається на пільгових умовах, які передбачають звільнення від оподаткування або застосування спрощеного режиму оподаткування; 5) надання міжнародної технічної допомоги відбувається з урахуванням стратегічних напрямків розвитку держави та направлене на забезпечення соціально-економічного розвитку в межах окреслених векторів такого розвитку. З метою аналізу базових закономірностей розвитку теорії управління міжнародної технічної допомоги у роботі проведено бібліометричний аналіз (на основі інструментарію VOSViewer v.1.6.10), об’єктом якого стала 9459 наукові публікації з цієї пробле- матики за період 1990–2023 рр. у виданнях, що індексуються наукометричною базою даних Scopus. Проаналізовано стратегічні напрямки розвитку міжнародної технічної допомоги з часів незалежності України. Визначено п’ять концептуальних нормативно-правових документів, які визначали вектор розвитку сфери міжнародної технічної допомоги та залучення протягом: 1995-1997 рр., 2004-2007 рр., 2009-2012 рр., 2011-2016 рр. та 2013-2016 рр. Доведено необхідність формування концепції щодо формування стратегічних векторів розвитку міжнародної технічної допомоги, яка закріплювала б загальні підвалини повоєнного відновлення України не зважаючи на турбулентність політичної ситуації в країні та була б обов’язковою для виконання не враховуючи персоналії у владі. Розглянуто теоретико-правові засади інституту міжнародного договору, проаналізовано міжнародні угоди у сфері залучення та використання міжнародної технічної допомоги, укладені з країнами-донорами, досліджено адміністративно-правові засади співробітництва України з ЄС у сфері залучення та використання міжнародної технічної допомоги, здійснено аналіз особливостей реалізації проєктів міжнародної технічної допомоги, в рамках угод укладених між Україною та міжнародними організаціями. Встановлено, що специфічної рисою інституту міжнародних договорів є процедура укладення угод, яка основується на використанні рамкових угод між її сторонами, а саме країнами-партнерами або ж міжнародними організаціями. Базуючись на вітчизняній та закордонній правовій базі ідентифікації категоріального апарату «рамкова угода» доведено, що цей вид угод фактично не має жодних конкретних умов та не встановлюють їх, а виступає базисом для укладення контрактів/угод по технічному співробітництву в майбутньому. Підтверджено гіпотезу, що рамкові угоди з країнами-партнерами виступають не тільки відправною точкою укладення контрактів міжнародної технічної допомоги, але й забезпечують мультиплікативний ефект їх обсягів протягом наступних років. Так, рамкові угоди з США 1991 1993 рр. забезпечили Україні реалізацію проектів з міжнародної технічної допомоги протягом 2002 20 20 рр рр. на суму більше 4 млрд дол США, а після 24 лютого 2022 року загальний обсяг МТД склав більше ніж 1 млрд дол США. Основними напрямками реалізації цих проєктів виступили: забезпечення миру і безпеки; економічний розвиток; підтримка демократії, захист прав і свобод людини; охорона здоров’я. Встановлено, що адміністративно-правові засади співробітництва України з ЄС у сфері залучення та використання міжнародної технічної допомоги зазнавали значних трансформацій, а також характеризувались ексклюзивними особливостями. Ураховуючи активну співпрацю України з ЄС починаючи із 1994 р. (Угода про партнерство і співробітництво між Україною і Європейським Співтовариством та їх державами-членами ратифікованої Законом України від 10.11.1994 р. № 237/94-ВР), а також два переломні моменти їх зближення (Закону України «Про Загальнодержавну програму адаптації законодавства України до законодавства Європейського Союзу» від 18.03.2004 року №1629-IV; Угода про асоціацію між Україною, з однієї сторони, та Європейським Союзом, Європейським співтовариством з атомної енергії і їхніми державами-членами, з іншої сторони ратифікованої Законом України № 1678-VII від 16.09.2014 року), визначено, що основним вектором надання міжнародної технічної допомоги з боку ЄС є розвиток людський потенціалу та підвищення кваліфікації державних службовців. Обґрунтовані індивідуальні та спільні проблеми процесів залучення та використання МТД, а також з’ясовані наслідки до яких призводить їх системне нехтування. Встановлено, що досягнення синергетичного ефекту покращення системи залучення та використання МТД в Україні можливе за рахунок: законодавчого закріплення чітких строків державної реєстрації проєктів МТД та наслідків невиконання цього припису; формування єдиної централізованої інформаційної платформи проєктів МТД; створення Національного агентства з питань залучення МТД; ухвалення спеціального закону, який закріпить правові засади залучення, використання та контролю за МТД; ідентифікації принципів реалізації МТД (прозорість, пріоритетність, партнерство, координація, результативність та своєчасність, юридична рівність та недискримінація, верховенство права, запобігання корупції). З урахуванням аналізу звітності міжнародних організацій, що займаються моніторингом та контролем МТД (Global Financial Integrity, Світовий банк, OLAF, USAID, JICA й інші) та оцінювання рівня впливу корупційного ризику на етапи прийняття рішень щодо залучення й використання МТД, доведено повну відсутність методичних засад щодо формалізації правопорушень в цій сфері в Україні. Обмеженим є не тільки перелік правопорушень в сфері залучення, використання, моніторингу й контролю МТД, але й їх нормативно-правове забезпечення в Україні. Зважаючи на дотримання принципу економічної ефективності та раціональності заходів удосконалення, запропоновано деталізований перелік правопорушень, які можуть виникати в Україні в сфері МТД (чотири типи), ідентифіковано зміст правопорушення в рамках вже наявного вітчизняного законодавства та проведено кваліфікацію правопорушень використовуючи існуючи статті ККУ та КУПАП. Це створює об’єктивні можливості швидкої реалізації запропонованих нововведень за допомогою вже існуючої нормативно-правової бази, досягаючи при цьому підвищену ефективність заходів впливу та притягнення порушників до відповідальності. Запропоновано авторське визначення критеріїв оцінювання ефективності реалізації проєктів МТД в Україні: це законодавчо закріплені кількісні та якісні показники діяльності реципієнтів й виконавців проєктів МТД щодо реалізації ефективного підходу використання ресурсів МТД, з метою забезпечення контролю за проєктами МТД, попередження правопорушень в цій сфері та виявлення головних проблемних питань, які перешкоджають отриманню очікуваних результатів. На відміну від інших підходів закцентовано увагу на диференціації релевантних показників оцінювання ефективності та базових напрямках необхідності дослідження ефективності проєктів МТД. Обґрунтовано необхідність формування інформаційної бази дослідження ефективності реалізації проєктів МТД в Україні виключно за допомогою оцінювання намірів і оцінювання результативності виконання останніх. Оцінювання паралельно з результатами намірів реалізації дозволяє реципієнтам, після завершення виконання проєктів МТД, отримати повні й об’єктивні підсумкові висновки щодо здатності повноцінно та своєчасно реалізувати заходи в межах цієї допомоги. Визначений підхід до класифікації критеріїв оцінювання ефективності реалізації проєктів МТД в Україні сприятиме з’ясуванню недоліків і визначенню прогалин законодавчого забезпечення сфери МТД.

The dissertation is devoted to a comprehensive study of the administrative and legal principles of the creation and functioning of an innovative system of attracting, using and controlling international technical assistance in Ukraine. The object of the research is public relations in the sphere of creation and functioning of the innovative system of attraction, use and control of international technical assistance in Ukraine. The work outlines the historical prerequisites for the formation of international technical assistance, specifies the essence of international technical assistance and carries out a bibliometric analysis of the development of research on international technical assistance, identifies the strengths and weaknesses of the existing legislative basis of international technical assistance in Ukraine, summarizes the strategic directions of attracting, using and monitoring international technical assistance in Ukraine. Systematization of approaches to understanding the essence of international technical assistance, proposed by domestic and foreign scientists, as well as defined in regulatory documents, proved their diversity, lack of systematic interpretation of its prerequisites, key features and consequences. Within the author’s understanding of international technical assistance, it is proposed to consider as a type of assistance provided on the basis of a concluded contract / agreement, on an irreversible basis, on preferential terms by donors, within the framework of the implementation of a specific project / program, taking into account the strategic directions of the recipient’s development and the stabilization of socio-economic development. It was established that, unlike other approaches, attention is focused on the basic features of international technical assistance, as well as an idea of the mechanisms of technical cooperation: 1) international technical assistance is a type of foreign aid; 2) international technical assistance is provided on the basis of a contract concluded for the implementation of the relevant project (program); 3) international technical assistance is irreversible; 4) international technical assistance is provided on preferential terms, which provide for exemption from taxation or the application of a simplified taxation regime; 5) the provision of international technical assistance takes place taking into account the strategic directions of the state’s development and is aimed at ensuring socio-economic development within the defined vectors of such development. In order to analyse the basic regularities of the development of the management theory of international technical assistance, a bibliometric analysis (based on the VOSViewer v.1.6.10 toolkit) was carried out in the work, the object of which was 9,459 scientific publications on this issue for the period of 1990–2023 in editions, which are indexed by the Scopus scientometric database. The strategic directions of the international technical assistance development since the independence of Ukraine have been analysed. Five conceptual regulatory and legal documents were identified, which determined the vector of development of the field of international technical assistance and involvement during: 1995–1997, 2004–2007, 2009–2012, 2011–2016 and 2013–2016. The necessity of forming a concept for the formation of strategic vectors for the development of international technical assistance, which would establish the general foundations of the post-war recovery of Ukraine, has been proven regardless of the turbulence of the political situation in the country and would be mandatory for implementation regardless of the personalities in power. The theoretical and legal foundations of the institution of an international treaty were considered, international agreements in the field of attraction and use of international technical assistance concluded with donor countries were analysed; the administrative and legal foundations of cooperation between Ukraine and the EU in the field of attraction and use of international technical assistance were studied; an analysis of the peculiarities of the international technical assistance projects implementation was carried out within the framework of the agreements concluded between Ukraine and international organizations. It has been established that a specific feature of the institution of international treaties is the procedure for concluding agreements, which is based on the use of framework agreements between its parties, namely partner countries or international organizations. Based on the domestic and foreign legal framework for the identification of the categorical apparatus “framework agreement”, it is proven that this type of agreement does not actually have any specific conditions and does not establish them, but acts as a basis for concluding contracts / agreements on technical cooperation in the future. The hypothesis was confirmed that framework agreements with partner countries are not only the starting point for concluding international technical assistance contracts, but also ensure the multiplier effect of their volumes in the following years. Thus, the framework agreements with the USA of 1991–1993 provided Ukraine with the implementation of international technical assistance projects during 2002–2020 in the amount of more than 4 billion US dollars, and after February 24, 2022, the total volume of ITA amounted to more than 1 billion US dollars. The main areas of implementation of these projects were: ensuring peace and security; economic development; support of democracy, protection of human rights and freedoms; health care. It was established that the administrative and legal principles of Ukraine’s cooperation with the EU in the field of attracting and using international technical assistance underwent significant transformations and were also characterized by exclusive features. Considering the active cooperation of Ukraine with the EU since 1994 (Agreement on partnership and cooperation between Ukraine and the European Community and their member states ratified by the Law of Ukraine dated November 10, 1994 No. 237/94-VR), as well as two turning points of their rapprochement (the Law of Ukraine “On the Nationwide Program for the Adaptation of the Legislation of Ukraine to the Legislation of the European Union” dated 18.03.2004 No. 1629-IV; the Association Agreement between Ukraine, on the one hand, and the European Union, the European Atomic Energy Community of energy and their member states, on the other hand ratified by the Law of Ukraine No. 1678-VII of 16.09.2014), it is determined, that the main vector of the provision of international technical assistance by the EU is the development of human potential and the improvement of the qualifications of civil servants. Individual and joint problems of the processes of involvement and use of ITA are substantiated, as well as the consequences of their systemic neglect are clarified. It has been established that achieving a synergistic effect of improving the system of attracting and using ITA in Ukraine is possible due to: legislating clear deadlines for state registration of ITA projects and the consequences of non-fulfilment of this prescription; formation of a single centralized information platform of ITA projects; creation of the National Agency for ITA involvement; the adoption of a special law, which will establish the legal principles of attraction, use and control of ITA; identification of the principles of ITA implementation (transparency, priority, partnership, coordination, effectiveness and timeliness, legal equality and non-discrimination, rule of law, prevention of corruption). Taking into account the analysis of the reports of international organizations engaged in monitoring and control of ITA (Global Financial Integrity, World Bank, OLAF, USAID, JICA and others) and the level assessment of the influence of corruption risk on the stages of decision-making regarding the involvement and use of ITA, the complete absence of methodological principles has been proven regarding the formalization of offenses in this area in Ukraine. Not only the list of offenses in the sphere of attraction, use, monitoring and control of ITA is limited, but also their regulatory and legal support in Ukraine. Taking into account the principle of economic efficiency and the rationality of improvement measures, a detailed list of offenses that may arise in Ukraine in the field of ITA (four types) has been proposed, the content of the offense has been identified within the framework of the already existing domestic legislation, and the qualification of offenses has been carried out using the existing articles of the Criminal Code of Ukraine and the Code of Ukraine on Administrative Offenses. This creates objective opportunities for quick implementation of the proposed innovations with the help of the already existing legal framework, while achieving increased effectiveness of influence measures and bringing violators to justice. The author’s definition of the criteria for evaluating the effectiveness of the implementation of ITA projects in Ukraine is proposed: these are legally established quantitative and qualitative indicators of the activities of recipients and executors of ITA projects regarding the implementation of an effective approach to the use of ITA resources, with the aim of ensuring control over ITA projects, preventing offenses in this area and identifying the main problematic issues that prevent obtaining the expected results. In contrast to other approaches, attention is focused on the differentiation of relevant performance evaluation indicators and the basic directions of the need to study the effectiveness of ITA projects. The necessity of forming an information base for the study of the effectiveness of the implementation of ITA projects in Ukraine exclusively through the evaluation of intentions and the evaluation of the effectiveness of the implementation of the latter is substantiated. Evaluation in parallel with the results of implementation intentions allows the recipients, after the completion of ITA projects, to obtain complete and objective final conclusions regarding the ability to fully and timely implement measures within the scope of this assistance. The defined approach to the classification of criteria for evaluating the effectiveness of the implementation of ITA projects in Ukraine will contribute to the identification of shortcomings and the identification of gaps in the legislative provision of ITA.