Правові засади інтеграції (реінтеграції) внутрішньо переміщених осіб і громадян, які тимчасово перемістилися за кордон

Abstract

Дисертація є комплексним науковим дослідженням, присвяченим удосконаленню теоретичних і практичних правових засад інтеграції (реінтеграції) внутрішньо переміщених осіб і громадян, які тимчасово перемістилися за кордон. Актуальність теми дослідження обумовлено необхідністю вирішення глобального демографічного провалля в Україні, дефіцитом спеціалістів на ринку праці, забезпеченням прав українців за кордоном, оскільки надання тимчасового захисту для українців у державах ЄС, стан їхньої соціальної підтримки залежить від багатьох чинників як на рівні ЄС, так і на рівні окремих країн ЄС, невизначеністю щодо тривалості активної фази воєнних дій, економічного стану України після ухвалення політичного рішення про завершення воєнних дій. Унаслідок проведеного дисертаційного дослідження й системного аналізу здобутків вітчизняної та зарубіжної правничої науки, чинного законодавства України ізарубіжних країн, практики його застосування, права ЄС виконано наукове завдання з удосконалення правових засад інтеграції (реінтеграції) внутрішньо переміщених осіб і громадян, які тимчасово перемістилися за кордон, сформульовано певні теоретичні висновки та внесено низку пропозицій до національного законодавства в досліджуваній сфері. Під час дослідження категоріально-понятійного апарату конкретизовано, що інтеграція є процесом, спрямованим на прийняття особи як члена соціальної групи за допомогою встановлення зв’язків, набуття спільних інтересів і цінностей, співіснування, зокрема в іншій ідентичності, спільного використання ресурсів як особи, так і громади, що приймає. Визначено зміст інтеграції (реінтеграції) внутрішньо переміщених осіб і громадян, які тимчасово перемістилися за кордон, як реалізацію державної, місцевої політики, результатом якої є безбар’єрне правове, соціально-економічне, медичне, транспортне, побутове, культурне, організаційно-інформаційне забезпечення прав таких осіб на рівні територіальних громад, надання їм соціальних, адміністративних, освітніх послуг, створення умов із працевлаштування та житлового забезпечення на недискримінаційній основі. Уточнено визначення внутрішньо переміщених осіб за допомогою внесення до переліку таких осіб іноземців та осіб без громадянства, яким надано тимчасовий захист в Україні. Визначено відмінні ознаки між внутрішнім переміщенням і бездомністю. Зазначено, що вимушене внутрішнє переміщення призводить до втрати місця проживання, проте змістове наповнення інтеграції (реінтеграції) бездомних осіб і внутрішньо переміщених осіб є відмінним і потребує різного змістового наповнення відповідної соціальної послуги. Аргументовано доцільність ухвалення окремого Державного стандарту соціальної послуги інтеграції (реінтеграції) внутрішньо переміщених осіб, оскільки ухвалений Державний стандарт соціальної інтеграції та реінтеграції бездомних осіб не відображає особливості інтеграції (реінтеграції) внутрішньо переміщених осіб; не забезпечує реалізації Стратегії державної політики щодо внутрішнього переміщення на період до 2025 року та затвердженого операційного плану заходів із її реалізації у 2023–2025 роках. Сформульовано визначення моніторингу потреб внутрішньо переміщених осіб і громадян, які тимчасово перемістилися за кордон як збирання, аналізування, оброблення інформації, отриманої від таких осіб, з метою прогнозування, розроблення рекомендацій з удосконалення державної політики та законодавства у сфері їхньої інтеграції (реінтеграції). Класифіковано види моніторингу за суб’єктним складом на такий, що здійснюють органи державної влади, місцевого самоврядування; громадський сектор; міжнародні організації. На підставі аналізу законодавства у сфері інтеграції (реінтеграції) внутрішньо переміщених осіб і громадян, які тимчасово перемістилися за кордон, запропоновано класифікацію нормативно-правових актів на такі: загальні та спеціальні; спрямовані на виконання тактичних завдань з інтеграції (реінтеграції) і стратегічних завдань з інтеграції (реінтеграції). Конкретизовано правову природу Стратегії державної політики щодо внутрішнього переміщення на період до 2025 року як рамкового документа, реалізація якого потребує розв’язання проблеми обмежених фінансових та інфраструктурних ресурсів, інфраструктурної спроможності органів державної влади та місцевого самоврядування, нівелювання конфліктів між мешканцями територіальних громад, що приймають, і ВПО внаслідок обмеженого фінансового ресурсу. Аргументовано доцільність упровадження CRM-системи державного моніторингу потреб ВПО і громадян, які перебувають за кордоном. Запропоновано призначити координатором такої системи Міністерство соціальної політики України, розробити єдину методологію моніторингу потреб внутрішньо переміщених осіб у сфері освіти, охорони здоров’я, фінансового забезпечення із щоквартальним оцінюванням отриманих даних і коригуванням державної політики в цій сфері, автоматизацією та інтегруванням отриманих даних із державними реєстрами. Запропоновано затвердити акт оцінювання потреб внутрішньо переміщених осіб для використання в територіальних громадах за результатами впровадження такої методології. На підставі проведеного аналізу розроблено пропозиції щодо забезпечення житлових прав внутрішньо переміщених осіб на загальнодержавному та місцевому рівнях. На загальнодержавному рівні запропоновано: розробити стратегію нової житлової політики; ухвалити новий Житловий кодекс України з механізмом реалізації житлових прав внутрішньо переміщених осіб; ухвалити довгострокову державну програму забезпечення житлових прав внутрішньо переміщених осіб; підвищити спроможність рад із питань внутрішньо переміщених осіб у сфері адвокації та захисту житлових прав внутрішньо переміщених осіб; збільшити фінансування місцевих бюджетів на будівництво житла для таких осіб; розробити механізм компенсації витрат внутрішньо переміщених осіб на оренду житла з визначенням критеріїв і строків такої компенсації; залучити грантові кошти для пільгового іпотечного кредитування внутрішньо переміщених осіб; провести інформаційну кампанію для внутрішньо переміщених осіб щодо вимог і процедур участі в житлових програмах на національному та місцевому рівнях; розробити та затвердити порядок проведення оцінювання житлових потреб таких осіб на рівні територіальних громад. На місцевому рівні потрібно: створити на офіційних сайтах органів місцевого самоврядування окремий розділ для внутрішньо переміщених осіб і забезпечити його наповнення актуальною інформацією щодо національних і місцевих житлових програм для таких осіб із покроковими алгоритмами дій, вимогами та процедурами участі в житлових програмах; можливостей, умов і механізмів отримання тимчасового житла з фондів житла, призначеного для тимчасового проживання ВПО та житлового фонду соціального призначення; забезпечити ведення та оприлюднення на офіційному сайті міської, селищної ради рейтингових списків внутрішньо переміщених осіб, які потребують житла для тимчасового проживання. Аргументовано доцільність розроблення та затвердження на рівні територіальних громад порядку формування й розподілу житла з фонду тимчасового житла з визначенням рейтингового списку взятих на облік внутрішньо переміщених осіб, які потребують отримання житла; програм забезпечення житлом таких осіб із відповідним обсягом фінансування на підставі наявних можливостей і потреб; стратегій довгострокових житлових рішень для внутрішньо переміщених осіб, зокрема із залученням міжнародних гуманітарних організацій, рад із питань внутрішньо переміщених осіб. Запропоновано класифікацію правових механізмів інтеграції (реінтеграції) громадян, які виїхали за кордон, на тактичні та стратегічні; на такі, які підлягають реалізації: Україною, державою, що приймає, міжнародними організаціями. До тактичних правових механізмів віднесено: розроблення та ухвалення підзаконних нормативно-правових актів щодо обліку громадян України, які перебувають під тимчасовим прихистком за кордоном; системи оцінювання їхніх потреб, зокрема потреб після повернення в Україну; внесення змін у трудове законодавство в частині можливості застосування українськими роботодавцями дистанційної форми праці для громадян України, які отримали тимчасовий прихисток у ЄС; упровадження механізму зарахування трудового стажу громадянам України, які були офіційно працевлаштовані за кордоном; проведення культурно-просвітницької кампанії серед громадян України за кордоном із метою їхнього мотивування на повернення в Україну; розроблення кредитних житлових програм для громадян України за кордоном (закріплення на законодавчому рівні однакових пільгових іпотечних житлових програм як для ВПО, так і громадян України за кордоном). До стратегічних правових механізмів віднесено: розроблення та ухвалення спільно з ЄС програми повернення та реінтеграції громадян в Україну; укладання з державами – членами ЄС та іншими державами двосторонніх міжнародних договорів щодо повернення громадян в Україну; оборонну та безпекову модернізацію України; економічне, соціальне, інфраструктурне відновлення деокупованих регіонів України; упровадження міжнародного компенсаційного механізму за допомогою підписання міжнародних договорів із державами, у яких є заморожені російські активи, створення Компенсаційної комісії, Компенсаційного Фонду; упровадження міжнародного механізму використання прибутку від заморожених російських активів та у стратегічній перспективі розроблення правового механізму повної конфіскації заморожених російських активів як складової виконання довгострокових завдань з інтеграції (реінтеграції) громадян України, які тимчасово перемістилися за кордон. Аргументовано доцільність створення окремого органу державної влади для реалізації перерахованих тактичних і стратегічних правових механізмів за аналогією з Міністерством з питань реінтеграції тимчасово окупованих територій. Запропоновано визначити його компетенцію у сфері інтеграції (реінтеграції) громадян України, які тимчасово виїхали за кордон, співпраці з міжнародними організаціями, Європейською комісією, країнами ЄС, громадським сектором. Розроблено пропозиції щодо вдосконалення законодавства в досліджуваній сфері. На підставі аналізу Порядку надання допомоги на проживання ВПО, затвердженого постановою КМУ від 20.03.2022 № 332, розроблено пропозиції щодо погодження його положень із Законом України «Про загальнообов’язкове державне пенсійне страхування» та усунення внутрішніх колізій. Сформульовано пропозиції щодо усунення дискримінації прав ВПО, які перемістилися в гірські населені пункти, за допомогою розповсюдження на них додаткових гарантій і прав, передбачених спеціальним законом для мешканців таких територіальних громад. Запропоновано ухвалити цільовий нормативно-правовий акт щодо гарантій для дітей, які постраждали внаслідок воєнних дій і збройних конфліктів; усунути колізії та прогалини, що є в Порядку надання статусу дитини, яка постраждала внаслідок воєнних дій і збройних конфліктів.

The dissertation is a complex scientific study devoted to the improvement of theoretical and practical legal principles of integration (reintegration) of internally displaced persons and citizens who temporarily moved abroad. The relevance of the research topic is due to the need to solve the global demographic crisis in Ukraine, the shortage of specialists on the labor market, ensuring the rights of Ukrainians abroad, since the provision of temporary protection for Ukrainians in the EU states, the state of their social support depends on many factors both at the EU level and at the levels of individual EU countries, uncertainty regarding the duration of the active phase of hostilities, the economic condition of Ukraine after the political decision to end the hostilities. As a result of the dissertation research and systematic analysis of the achievements of domestic and foreign jurisprudence, the current legislation of Ukraine and foreign countries, the practice of its application, EU law, the scientific task of improving the legal basis of integration (reintegration) of IDPs and citizens who temporarily moved abroad was solved. Certain theoretical conclusions were formulated and a number of proposals were made to the national legislation in the researched area. When studying the categorical and conceptual apparatus, it was specified that integration is a process aimed at accepting a person as a member of a social group by establishing connections, acquiring common interests and values, coexistence, including in another identity, sharing resources as a person, and and the host community. The content of reintegration is the implementation of state policy, the result of which is the barrier-free legal, socio-economic, medical, transport, household, cultural, organizational and informational provision of the rights of IDPs and persons who have returned from other states in the territorial community on a non discriminatory basis, providing social and administrative services to them. The definition of IDPs has been clarified by including in the list of foreigners and stateless persons who have been granted temporary protection in Ukraine. Distinguishing features between internal displacement and homelessness have been identified. Although forced internal displacement also results in homelessness, the meaningful content of reintegration for homeless persons and IDPs is different and requires different meaningful content of the corresponding social service. The definition of monitoring the needs of IDPs and citizens who have temporarily moved abroad is formulated, as the collection, analysis, processing of information received from IDPs and citizens who are abroad, for the purpose of forecasting, developing recommendations for improving state policy and legislation in the field of reintegration of such persons. The types of such monitoring are determined by subject composition (performed by state authorities, the public sector, international organizations). Based on the analysis, it is indicated the feasibility of adopting a separate State Standard of social services for the reintegration of IDPs, since the adopted State Standard of Social Integration and Reintegration of Homeless Persons does not reflect the feasibility of integration (reintegration of IDPs), does not ensure the implementation of the Strategy of the State Policy on Internal Displacement for the period until 2025 and approval of the operational plan of measures for its implementation in 2023–2025. When studying the legislation in the field of integration (reintegration) of IDPs, classification into general and special legislation was proposed; legislation aimed at solving tactical tasks of integration (reintegration) and strategic tasks of integration (reintegration). The legal nature of the State Policy Strategy on Internal Displacement for the period until 2025 has been specified as a framework document, the implementation of which requires solving the problem of limited financial and infrastructural resources, the infrastructural capacity of state authorities and local self government, leveling conflicts between residents of host territorial communities and IDPs through limited financial resource. The expediency of improving legislation to protect the rights of IDPs is argued; implementation of mechanisms for financing programs aimed at helping IDPs, including international aid; providing IDPs with access to information about their rights and opportunities; development of regional programs aimed at adaptation and integration of IDPs into host communities. It is proposed to introduce a CRM system for state monitoring of the needs of IDPs and citizens living abroad. It is proposed to appoint the Ministry of Social Policy of Ukraine as the coordinator of such a system, to develop a unified methodology for monitoring the needs of IDPs in the field of education, health care, and financial support with a quarterly assessment of the received data and adjustment of state policy in this area, automation and integration of the received data with state registers. As a result of the implementation of such a methodology, it is proposed to approve the act of assessing the needs of IDPs for use in territorial communities. The expediency of developing a mechanism for recording and systematically assessing the needs of IDPs (conducting surveys by specialists of social protection services and institutions; ordering research from non-governmental organizations) as a component of their integration into host communities is argued. Proposals have been developed to create a state register of children who suffered as a result of hostilities and armed conflicts; research of the needs of such children. The classification of legal mechanisms of integration (reintegration) of citizens who have gone abroad into tactical and strategic is proposed; for those that are subject to implementation by Ukraine, the host state, and international organizations. Tactical legal mechanisms include the development and adoption of by-laws regarding the registration of citizens of Ukraine who are under temporary protection abroad, and the system for assessing their needs, including the need to create conditions for their return to Ukraine; introducing changes to the labor legislation regarding the use of remote work as a form of work organization of Ukrainian employers within the framework of preserving labor relations with citizens of Ukraine who have received temporary protection in the EU, introducing a mechanism for crediting work experience to employees who worked abroad officially, in order to acquire the right to receive a pension software. The implementation of this process requires the conclusion of bilateral agreements between Ukraine and the main recipient countries of Ukrainian forced migrants on mutual recognition of seniority. It is also appropriate to include the development of a cultural and educational campaign for Ukrainian citizens abroad to stimulate their return and stay in Ukraine to tactical legal mechanisms; the development of credit housing programs for Ukrainians abroad (establishment at the legislative level of opportunities to purchase housing on the same preferential terms for both internally displaced persons and Ukrainian citizens abroad in relatively safe regions of Ukraine). Strategic legal mechanisms include the development and adoption of a joint EU program for the voluntary return and reintegration of citizens to Ukraine, the conclusion of bilateral agreements with EU member states and other states on the return of citizens to Ukraine; defense and security modernization of Ukraine; economic, social, infrastructural restoration of the de-occupied regions of Ukraine. The implementation of the proposed tactical and strategic means requires the creation of a single body of state power to organize and coordinate the return of Ukrainian citizens by analogy with the Ministry for the Reintegration of Temporarily Occupied Territories, which must ensure coordination with international organizations (the International Organization for Migration, the Office of the United Nations High Commissioner for refugees), the European Commission, EU countries, the public sector. One of the tasks of such a body should be the development and implementation of state support programs for citizens of Ukraine who plan to return, in terms of job search and provision of temporary housing. Legal means to ensure the housing rights of IDPs at the national and local levels are proposed. State-wide legal means include the development of a new housing policy strategy on the territory of Ukraine; adoption of new housing legislation that would meet modern standards and provided for the mechanisms for realizing the housing rights of IDPs; adoption of a long-term state program to ensure the housing rights of IDPs; increasing the capacity of IDP councils by developing legal mechanisms of their influence on the implementation and protection of housing rights of IDPs; increase in financing of local budgets for the construction of new housing for IDPs, reconstruction of housing stock, preferential lending, attraction of additional financing from international organizations, donor countries, grant programs; development of a mechanism for compensating the costs of IDPs for housing rent with the definition of criteria and terms of such compensation (social rent); development and approval of the procedure for assessing housing needs in the territorial community. Local legal means include the development of a strategy for long-term housing solutions for IDPs with the involvement of international humanitarian organizations, IDP councils; development and adoption of local housing programs for IDPs; publication on the official website of the city and village council of the rating lists of persons who need housing for the temporary residence of internally displaced persons in the community; approval of the procedure for the formation and distribution of housing from the temporary housing fund for IDPs based on the determination of the ranking list of internally displaced persons who are registered and need housing. Proposals for improving the legislation in the researched area have been developed. On the basis of the analysis of the Procedure for providing assistance for the residence of IDPs, approved by the Resolution of the CMU of March 20, 2022 No. 332, proposals have been developed to bring its provisions in line with the Law of Ukraine «On Mandatory State Pension Insurance» and to eliminate internal conflicts. Proposals have been made to eliminate discrimination against the rights of IDPs who have moved to mountain settlements, by providing them with additional guarantees and rights provided for by a special law for residents of such territorial communities. It is proposed to adopt a targeted normative legal act on guarantees for children who have suffered as a result of hostilities and armed conflicts; eliminate conflicts and gaps in the Procedure for granting the status of a child who suffered as a result of hostilities and armed conflicts.